El programa de Peñalosa

Vimos en la pasada edición que, según Enrique Peñalosa, en el fondo él no quería metro, pero se sintió presionado a hacerlo. ¿O tal vez sí? ¿O no?

En su programa de gobierno Por la Bogotá que queremos (1997), el candidato no alcanza a referirse a la propuesta del presidente Samper, que se conoció con posterioridad a la inscripción de su candidatura.

El argumento de Peñalosa a favor del metro es de justicia: ¿Por qué a Medellín le financiaron un metro y a Bogotá se lo niegan, si tiene el triple de habitantes? “Como alcalde, lideraré los grupos de presión desaprovechados hasta hoy en Bogotá, para lograr que la Nación le (sic) dé a los bogotanos un tratamiento justo tanto en éste, como en otros temas.”

Reconoce en el capítulo de transporte de su programa que los buses son importantes. “Reformar por completo el sistema de transporte en bus es una de las más altas prioridades de mi proyecto. Se estructurará un sistema que tendrá un uso preferencial de la malla vial, independizará el ingreso del dueño y el conductor del número de pasajeros que recoja el bus, garantizará que se tengan buses limpios, bien iluminados, que sólo se detengan en los paraderos, que también estarán bien acondicionados. Entrando al sistema, el ciudadano podrá cambiar de bus, sin tener que pagar una tarifa adicional”.

Peñalosa en el gobierno

Y en efecto, desde el principio de su gobierno el alcalde estuvo pendiente de ambas opciones.

Trasladó a la directora del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) de la administración Bromberg, María Elvira Pérez, a la Secretaría de Tránsito y Transporte (STT) y le puso como tarea, entre otras, continuar el proceso de reorganización del sistema empresarial de buses, en el que la Secretaría venía trabajando.

Muy rápidamente la STT diseñó los términos de referencia de las consultorías para las cuales tenía los recursos asignados en la administración anterior, sustentados en los resultados del Plan Maestro de Movilidad del informe JICA. Entre las consultorías estuvieron:

• Diseño operacional del sistema de operación de buses, que tiene que ver con empresarios, tipo de vehículo, lugar y tipo de paraderos, rutas, tarifas, y otras, que quedó a cargo de Steer Davies Gleave.
• Diseño detallado de espacio público según el resultado de la consultoría anterior.
• Asesoría jurídica para la transición del sistema empresarial.
• Estructura legal del nuevo sistema, a cargo del experto en las normas de transporte público colectivo Emilio Archila, familiar de Peñalosa y sugerido por él.

Bastante más adelante, Peñalosa contrató, a través de la STT, una consultoría general con la firma McKinsey.

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Aparece “TransMilenio”

En los primeros meses de 1998, la STT convocó a las empresas de transporte urbano de Bogotá, individualmente o a través de sus agremiaciones, a visitar Sao Paulo y Río de Janeiro, en donde la Secretaría había concertado que se entrevistaran con verdaderas empresas operadoras. La idea era animarlos a participar en una estructura de negocio semejante. Asistió una asociación, ASONATRAC, que agrupaba a 10 empresas (más tarde, esa asociación lideró una empresa que concursó y obtuvo una flota en la Fase I de Transmilenio).

Con la asesoría de expertos mexicanos en operación privada del servicio público colectivo, la STT diseñó el plan de acción para ser incorporado al plan de desarrollo. De esas reuniones, además del esquema básico del nuevo sistema de operación de buses a través de una nueva empresa pública que concesionara la operación a privados, surgió el nombre Transmil, que Peñalosa transformó en TransMilenio. Con ese nombre quedó incorporado al proyecto de acuerdo de plan de desarrollo que se presentó en mayo al concejo.

El Acuerdo 6 de 1998, Plan de Desarrollo Por la Bogotá que Queremos, en su artículo 17 contiene las dos acciones, cobijadas bajo la estrategia de “constitución y puesta en funcionamiento de un sistema de transporte público único e integrado”. El artículo termina con esta mención: “Para adelantar los programas relacionados con la reestructuración del sistema de buses y la construcción del metro, la Administración Distrital ha previsto la creación de dos entidades: Empresa de Transporte Tercer Milenio – TransMilenio y Empresa de Transporte Masivo de Bogotá – Metro S.A., para lo cual presentará oportunamente al Concejo los correspondientes proyectos de acuerdo.”

El artículo 18 consigna que “en este proceso el metro es fundamental”, pero “teniendo en cuenta que los buses son y seguirán siendo el eje principal del sistema de transporte masivo de la ciudad, aún después de la construcción del Metro, se considera primordial reestructurar este servicio y permitir su operación con prioridad de utilización de las vías. Se busca que los buses funcionen dentro de una red con el metro, flexible y adaptable a la demanda, que permita a los usuarios intercambios modales e intermodales sin pagos adicionales por los transbordos.”

“La coordinación de estas acciones, la redefinición del esquema empresarial de operación del sistema, que estará a cargo de inversionistas privados, y la implantación de nuevos sistemas de rutas, tarifario, y de pago a los prestatarios del servicio, estará a cargo de la nueva empresa distrital especializada en el tema.”

En el artículo sobre metas, se establecen las siguientes:

• “Iniciar la primera línea de metro, adquiriendo el 100% de los predios y contratando la concesión para su construcción”
• Para el nuevo sistema de buses “Construir y operar 70 km./carril de troncales para los corredores viales de la autopista norte, la Calle 80, Ferrocarril del Sur – Avda. 19, Avd. Caracas entre otros…”

De paso, el Acuerdo aprueba las vigencias futuras para el Sistema Integrado de Transporte Masivo – Metro. O sea, para el Metro.

Optimismo financiero

La apuesta múltiple, hacer de todo al tiempo, estaba sustentada en la participación de la Nación en el 70% del SITM, la venta de la ETB, por la cual se esperaba recibir del orden de 2000 millones de dólares, y un cupo de endeudamiento de cerca de un billón de pesos (algo menos de 1000 millones de dólares en su momento) al que podría acceder por la buena condición fiscal del Distrito que había heredado del esfuerzo de las dos administraciones anteriores.

En ese momento el gobierno distrital no había entendido el resultado de la capitalización de la Empresa de Energía (EEB), adelantado durante el período Mockus-Bromberg, que había originado tres empresas: la EEB, CODENSA y EMGESA. Las tres habían quedado sobrecapitalizadas. El retiro de capital no se incorporó en ese momento a la estrategia financiera, pero fue de ahí de donde, en buena parte, se obtuvieron los recursos con los que se adelantó el plan de obras del gobierno.

El Concejo aprobó en 1998 la venta de la Empresa de Teléfonos (ETB), después de haber negado en múltiples ocasiones la capitalización en el gobierno anterior, un proceso diferente, menos traumático políticamente, de incorporación de capital privado. Pero la venta fracasó.

Premios políticos

La diferencia de los logros posibles de las dos opciones, metro y troncales, es palmaria: comprar predios y firmar un contrato para iniciar obras, por un lado, y “construir y operar” troncales de gran fractura.

Un alcalde de Quito, Rodrigo Paz Delgado, intentó ser presidente montado en los trolebuses de una troncal que logró poner a rodar. No lo logró, porque le ganó el populista Bucharam, pero ¿por qué no intentarlo?

En la hagiografía Transmilenio, La joya de la corona, Jairo Gómez narra la incorporación del empresario Ignacio de Guzmán quien, después del alcalde, es la persona ‘sin la cual no’ se hubiera hecho TransMilenio. La capacidad empresarial al comando de este proyecto es un ejemplo interesante para entender las condiciones necesarias para proyectos de esta envergadura.

Según Gómez (página 26), de Guzmán le dijo al alcalde, en octubre de 1998: hay “que descartar, de una vez por todas, la idea del Metro para la ciudad… El metro no es factible, y eso va a durar siete u ocho años en construirse y vamos a destruir toda la ciudad. La gente va a recordar a Peñalosa como el alcalde que destruyó la ciudad y no como el que hizo el Metro”

Riesgos políticos

El riesgo político: no lograrlo.

Era una propuesta ambiciosa. Lo que se conoce hoy como BRT (sistema de buses rápidos, por su sigla en inglés Bus Rapid Transit) tenía una única experiencia en el mundo, Curitiba, una ciudad próspera de Brasil, relativamente pequeña …

Empresas de transporte modernas, privadas, las había en otras grandes ciudades, como Sao Paulo y Río de Janeiro. Empresas privadas, pues uno de los principios para la prestación del transporte público colectivo era que no debía ser operado directamente por el sector público. En el caso de Bogotá, el estruendoso fracaso de la Empresa Distrital de Transportes Urbanos (EDTU), la operadora de las chimeneas llamadas buses municipales y los trolleys estaba todavía vivo.

Planeación por sobresalto

¡Qué JICA, con su pretensión de planear a largo plazo! ¡Nada de sesudos estudios técnicos como el de FONADE, con sus tres líneas de metro para construir en 10 años sin recursos, con unas troncales de nombre pomposo! Tiene la palabra la planeación por sobresalto: lo que se pueda a tres años. Después se verá.

La transformación arrancó, entonces, con dos decisiones arriesgadas:

• Nada de SITM. Un metro asociado con unas líneas trazadas a mano alzada, las “grandes rutas de buses estructurantes” que lo alimentan, financiado todo un 70% por la nación y 30% por la ciudad. Palabras, tan solo palabras.

Simplemente, hacer unas troncales. Las que se pueda. Lo que se alcance. Para eso está el viejo proyecto de Andrés Pastrana: la troncal Caracas y la calle 80. La primera era el corredor más rentable para los buses existentes, convertido en un desastre urbano. Desde el comienzo se pensó en la continuidad por la 80, pero la situación fiscal de la ciudad llevó a que apenas en 1997 se hubiera comenzado a construir, y ya se contaba con buena parte de la compra de predios. Y estaba la autopista, un corredor de 100 metros de ancho en el que cabía fácilmente una troncal.

• Nada de reestructuración del sistema (¡esa palabra confusa!) de operación de buses. Sobre las troncales, que deben ser de gran demanda, lo que se hará es un proceso de adjudicación de flota en el cual participarán ojalá todos, por lo menos algunos, de los operadores importantes del premoderno sistema vigente. Un negocio para transportadores urbanos, superpuesto al anterior.

Este sistema puesto en operación es suficientemente atractivo frente al desastre que había en la ciudad para constituirse en semilla del desarrollo futuro, y sí, también sería un triunfo sobre el cual montar una carrera política.

Eso necesitaba de continuidad. Era alto el riesgo de que su sucesor hiciera lo mismo que él con su antecesor. El Congreso había negado en ese momento la posibilidad de extender a cuatro años el período de los alcaldes, que era de tres años.

La continuidad podría conseguirse con un delfín, porque no había reelección (aún no la hay). El secretario de gobierno, Héctor Riveros, renunció para lanzarse al ruedo electoral, con el respaldo prometido de los corredores de votos presentes en el Concejo, con los que había conseguido una buena relación, que se mostraba en la aprobación de acuerdos fundamentales a través de los procedimientos que todos sabemos y los involucrados niegan. Como su candidatura no despegaba, necesitaba el respaldo de otra persona que en las acciones de gobierno hubiera obtenido capital político con el sector popular, la directora del Departamento Administrativo de Acción Comunal: Claudia López.

Qué fue y cómo fue

En todo caso, sacar adelante esa semilla en un período de tres años fue una verdadera proeza de gobierno. Lo veremos en el próximo capítulo.

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