A la gente le suena bien un metro, y los políticos por eso lo prometen. Pero una vez que están en el gobierno las cosas se complican, y en este caso el metro…fue a parar en Transmilenio.
Paul Bromberg Z.*
Por fin se firmó un acuerdo
Dos meses después de posesionarse, Enrique Peñalosa firmó con el presidente Samper el Acuerdo de Monserrate (1998), donde oficializaron lo que habían acordado en el almuerzo de noviembre del año anterior.
El acuerdo incluía esta nota: “La Nación y el Distrito Capital estudian en la actualidad una alternativa al tramo subterráneo Norte-Sur que corre por la carrera 7ª, por un nuevo tramo elevado a lo largo del corredor de la Avenida Caracas, teniendo en cuenta que ambas vías están en el mismo corredor de demanda”. El estudio descartó el desvío que había propuesto Peñalosa en su campaña.
“La Nación y el Distrito Capital financiarán del 70% y el 30% del servicio de la deuda respectivamente, del costo de la Primer Etapa del Proyecto… Acuerdan que el costo base será de $2.721.730 dólares de los EU de 1997, monto el cual se ajustará, para la licitación, con los estudios complementarios”.
Ante la evidencia de que todos los metros del mundo han tenido diseños que exageraron lo bueno (demanda) y desatendieron lo malo (costos, tiempos) el CONPES fijó otro plazo hasta el 30 de junio, para un nuevo estudio “de los costos y la demanda estimados para la Primera Línea del Metro (PLM)”. ¿Un reconocimiento de que el informe de FONADE no daba para tomar una decisión que estaba tomada antes de los estudios?
Dos meses después apareció la criatura, traída de afán para meter en la incubadora, en donde recibiría el calor de la campaña presidencial. Fue el CONPES 2999, “Sistema del Servicio Público Urbano de Transporte Masivo de Pasajeros para la ciudad de Santa Fe de Bogotá”.
En este documento Nación y Distrito se dan un mes para aprobar las respectivas vigencias futuras. La solución a la advertencia de Cecilia López, directora del DNP, “no hay plata, Presidente, no se puede…”, consistía en que la Nación, “en consistencia con el escenario fiscal de mediano plazo, desembolsaría [su aporte] en un plazo mínimo de 20 años a partir del quinto año” (con lo cual se aumentaban los costos financieros).
En este CONPES la línea de metro costaría 3.041 millones de dólares en vez de los 2.450 millones que el del informe Fase I de FONADE, y no estaría lista a finales de 2006, sino en 2010. Tampoco iría la primera etapa hasta la Universidad Javeriana, sino hasta San Martín (calle 32).
Ante la evidencia de que todos los metros del mundo han tenido diseños que exageraron lo bueno (demanda) y desatendieron lo malo (costos, tiempos) el CONPES fijó otro plazo hasta el 30 de junio, para un nuevo estudio “de los costos y la demanda estimados para la Primera Línea del Metro (PLM)”. ¿Un reconocimiento de que el informe de FONADE no daba para tomar una decisión que estaba tomada antes de los estudios?
El Sistema Integral de Transporte Masivo (SITM) está presente, pero no es más que un cuadrito y a él se asignan apenas unos pesos. Lo del CONPES es la primera línea de metro, con las difusas “grandes rutas de buses estructurantes”, que aparecen como “mejoramiento de infraestructura urbana”, para la cual ahora sí la Nación contribuiría con el 70%.
Reacciones frente al CONPES
El CONPES se hizo público, y cundió la emoción. Reseño tres intervenciones en un evento realizado por esos días en la Universidad de los Andes.
– Peñalosa mostró todo su entusiasmo. Más o menos, afirmó que ‘algunas mentes reducidas no se dan cuenta de lo grandioso que es un metro… una de las máquinas más maravillosas de la técnica moderna, algo parecido a un platillo volador, estará accesible a los pobres con sólo mostrar la cédula’. Sorpresa, no sólo por el platillo volador, sino por el subsidio que anunciaba. Y a todo esto agregó que objetaba la resistencia de los gobiernos nacionales frente a una inversión que ‘no es más que el 1% del PIB’.
-Mario Noriega brevemente expuso que el metro no atendía más que el 10% de las necesidades de viaje, y todo el resto quedaba muy incierto, e insistió en respetar la secuencia de proyectos propuesta por JICA con un sistema intermodal.
-Israel Fainboim, en ese momento en Fedesarrollo, y quien había advertido en diciembre anterior que el Distrito no tenía la capacidad financiera para atender el 30%, también estaba entusiasmado.
Como bogotanos teníamos que congratularnos, al fin teníamos metro. Sin embargo, añadió, después de la fiesta había que hacer cuentas. Si imaginamos los sobrecostos siempre esperables y el costo financiero, el metro de Bogotá iba a costar lo mismo que el recientemente construido Eurotúnel entre Francia e Inglaterra. La comparación cayó como un baldado de agua fría. Tengo entendido que Fedesarrollo recibió la correspondiente llamada de atención vía telefónica al día siguiente.
La campaña presidencial
En el Plan de Desarrollo Por la Bogotá que queremos, aprobado a finales de mayo de 1998, había quedado consignada la compra de predios para el metro: “Iniciar la primera línea del metro adquiriendo el 100% de los predios y contratando la concesión para su construcción”. Y en efecto, con el respaldo de la promesa del presidente saliente, comenzaron a comprarse los lotes.
Desde comienzos de abril se rumoraba que la Nación y el Distrito estaban redactando el documento CONPES. Horacio Serpa, el candidato afín a Samper y quien por esa época pintaba ganador, fue el primero en anunciar su respaldo al compromiso que de ahí resultara. El candidato Andrés Pastrana no se quedó atrás, y anunció lo mismo.
También tengo entendido que, en reunión o reuniones en su despacho, Peñalosa decía que había que apostarle a Serpa, porque tenía dudas sobre la disposición de Pastrana.
Tal vez por esa época conversé telefónicamente con Jaime Ruiz, muy cercano a Andrés Pastrana, sorprendido por el respaldo al metro que había anunciado su candidato. Más o menos me dijo, ‘exalcalde, no se preocupe, esas son cosas que se dicen en campaña… Nosotros no creemos que el metro sea una buena idea; cuando estuvimos en la alcaldía hicimos la troncal Caracas…’.
Yo intenté mover a algunos líderes de la ciudad para disminuir este entusiasmo peligroso, que embarcaría a la ciudad en una quimera mal diseñada en lugar de la ruta cuidadosa de corto y mediano plazo que con tanto trabajo se había planeado. En una reunión, un empresario cuya opinión respetaba, nos dijo “ustedes tienen razón, pero están equivocados”.
Mucho después entendí: el metro es un asunto emocional. La ciudad había sufrido un gran deterioro por la situación fiscal que padeció durante años, pero los sueños de gastos tienen más eficacia comunicativa que la responsabilidad fiscal.
El 20 de junio, en vísperas de la segunda vuelta, los dos candidatos insistieron en que ellos respaldaban el metro.
De la segunda vuelta a la posesión
Andrés Pastrana ganó en segunda vuelta por apenas 60 mil votos. A pesar de este resultado, Peñalosa y Samper firmaron —¿se apresuraron a firmar? — un acuerdo sobre vigencias futuras tres días después de las elecciones. También firmaron el “Convenio para la adquisición de predios”, que incluía predios para el metro y para la componente flexible. Hay allí “unas cláusulas que determinan penalidad y en caso de que uno incumpla le deberá pagar al otro la carga financiera por su atraso. Es decir, si una parte no paga, la otra puede demandarla por su incumplimiento”.
Dado el resultado de las elecciones, había que dejar las cosas amarradas, y el alcalde podría seguir gastando, lo que se convierte en un factor de presión para continuar.
Pastrana no estuvo presente en la ceremonia de la firma, pero sus cercanos insistieron en que seguía apoyando el metro. Unos días antes de la posesión tanto el futuro presidente como altos dignatarios de su entrante gobierno — Juan Camilo Restrepo, ministro de Hacienda y Jaime Ruiz, director del DNP— insistían en que la Nación respaldaría el metro del CONPES.
El juego de quién se asusta primero
Siguieron las consultorías para el metro. El 26 de noviembre de 1998 el gerente del Proyecto Metro, Alberto Velásquez Echeverri, anunció: “el próximo 21 de diciembre se escogerá, entre 7 precalificados, el Consorcio Internacional Banca de Inversión-Técnico-Legal, el cual adelantará la estructuración financiera, técnica y legal del proyecto, y diseñará los pliegos de la licitación de la construcción y operación del sistema”. Y meses más adelante el Distrito anunció: “La estructuración financiera, adjudicada al consorcio Rothschild-Louis Berger-Selfinver Banca de Inversión, se firmó el … 4 de junio (de 1999) y desde esta semana se comienza a trabajar en el ajuste de costos”.
A finales de 1999 la empresa Cal y Mayor presentó su informe ajustando los cálculos de demanda esperada.
Además de las consultorías sobre el metro mismo estaban las de la situación de las finanzas nacionales, que era realmente grave. Sobre la base de estos análisis, funcionarios de la Nación anunciaron que la financiación del metro era viable… siempre y cando se redujera la carga pensional de la Nación (risas).
A pesar de lo anterior en marzo de 2000 el alcalde Peñalosa presentó el proyecto de acuerdo para crear la Empresa Metro, que había presentado en junio de 1999 sin conseguir su aprobación. El gerente del Proyecto Metro, Darío Hidalgo, seguía demostrando que sin una línea de metro estábamos perdidos.
Peñalosa seguía insistiendo: “Bogotá no pide limosna”, declaró en marzo de 2000. Y el gobierno haciéndole el quite, a puro ‘sí pero no’. Era un juego en el cual ambas partes apostaban a quién decía primero que no, para acusar al otro de haberse corrido.
Las noticias de finales del mes de mayo indican que el que cedió fue el alcalde. Semanas atrás, Peñalosa había sugerido cambiar el CONPES según el cual sin metro no hay vida, por uno que demostrara que sin troncales no hay vida. Mauricio Cárdenas, director en su momento del DNP, declaró que, eso sí, el que se corrió del metro fue el alcalde… ¡después de dos años de carameleo del gobierno nacional!
Peñalosa añadió que “Ahora, sí creemos que Transmilenio tiene más ventajas. Con el metro apenas cubriríamos el 10 por ciento de la demanda, mientras que con Transmilenio abarcaríamos 80 por ciento”. Era el argumento que esgrimieron los descerebrados en el foro en la Universidad de los Andes dos años largos atrás.
A mediados de 2000 asistí a un evento de presentación de Transmilenio en la Universidad Javeriana. Ignacio de Guzmán, gerente de la empresa, dijo que ahí tenemos vías en concreto de veinte centímetros para que duren veinte años o más. Y Enrique Peñalosa dijo, palabras más, palabras menos, que ‘algunas mentes reducidas no se dan cuenta de lo grandioso que es este sistema de transporte comparado con el metro’. A partir de ahí, fue usual oírlo afirmar que quienes viajan en el platillo volador son como ratas en una cueva.
En la entrevista a Jairo Gómez en el libro La joya de la corona Enrique Peñalosa argumenta que él en realidad nunca quiso el metro, pero no encontró otra alternativa que someterse a los deseos de Samper “para aprovechar los recursos”.
La próxima campaña a la alcaldía va a girar alrededor de la una, las dos o las tres líneas de metro. Los monstruos de la retórica electoral serán aquellos que no respaldaron el metro, que hoy nos tendría –dios mediante—con una línea y no se sabe qué más.
Las noticias de finales del mes de mayo indican que el que cedió fue el alcalde. Semanas atrás, Peñalosa había sugerido cambiar el CONPES según el cual sin metro no hay vida, por uno que demostrara que sin troncales no hay vida. Mauricio Cárdenas, director en su momento del DNP, declaró que, eso sí, el que se corrió del metro fue el alcalde… ¡después de dos años de carameleo del gobierno nacional!
Puede ser que los grandes hombres nunca se equivoquen. En todo caso, la gran actuación, casi habilidades histriónicas, de Enrique Peñalosa para defender el metro durante dos años, lo sitúa en la fábula del pastorcito mentiroso. ¿Cuál será la afirmación verdadera?
Emociones, no razones
Ante el océano de insinceridades y retórica, por no poner la palabra explícita: mentiras, a lo largo de dos años, no hay testimonios que valgan. Los que aún dependen de prestigio político para alimentar sus carreras o su memoria autocomplaciente darán declaraciones difíciles de creer.
Pero, aun así, la reseña anterior nos permite pensar cuánto se pudo haber avanzado y cuánto ahorrado con un poco más de las tres S: sindéresis, sinceridad y sensatez.
Cierto, el metro es asunto emocional, una verdad política que hay que entender. ¿Pero cuándo el líder político debe actuar contra las emociones? La sostenibilidad de una sociedad depende de que los políticos no se limiten a cultivar las emociones, sino de que argumenten con razones sobre las consecuencias de esos sueños. ¿Cuál es el alcance de la política como oportunidad de formación de ciudadanía?
¿Y los consultores? Alguien me preguntó si de mi descripción del consultor haría falta agregar a las éticas de la responsabilidad y de la convicción de Weber, la ética del consultor. Callo, por si acaso: ‘los contratos son sagrados’, decía Mockus. ¿O fue Locke?
Transmilenio
Con los recursos extraordinarios de la descapitalización de las empresas de energía, Bogotá pudo pagar las obras con las cuales apresuradamente comenzaron a rodar los buses nuevos a finales del gobierno de Peñalosa.
El CONPES 3093 de noviembre de 2000, haciéndole “seguimiento” al metro, lo repudió, y la Nación aceptó considerarlo como el Sistema Integrado de Transporte Masivo. El señor caído de Monserrate, entonces, vio caer el metro y aparecer Transmilenio. Cómo surgió y evolucionó será el tema de los capítulos siguientes.
