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Dos años del Gobierno Santos: la política Exterior

Escrito por Socorro Ramírez
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socorro_ramirezA mitad de camino de un giro sorpresivo: el regreso a la familia suramericana abrió puertas multilaterales (Consejo de Seguridad, OCDE), regionales (Asia Pacífico, Unión Europea) y reconfiguró la relación con Estados Unidos. Tantas oportunidades por aprovechar, tantas limitaciones por superar…

Socorro Ramírez*

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A su vez, la reintegración de Colombia a Suramérica fue la puerta de entrada a toda la región.   
Foto: Cancillería.

Un gobierno activista

Transcurrida la mitad del gobierno Santos, conviene hacer un balance del fuerte pedaleo internacional que lo ha caracterizado y que lo diferencia de sus antecesores. El tema, que no solía interesar al país, ha alcanzado altos puntajes en términos de favorabilidad y se ha convertido en blanco de la oposición del mandatario anterior.

Distintos analistas han reconocido un giro de la política exterior, pero han criticado su presunta carencia de norte y de estrategia, así como un marcado sesgo mercantilista. Para ver qué tan sustantivo es el giro y cuánto se ha ampliado el relacionamiento internacional, conviene hacer un breve recuento de lo realizado hasta ahora.

Venezuela y Ecuador

La recomposición de las relaciones con los vecinos era el paso indispensable para retornar a Suramérica.

Con Venezuela, la relación se ha mantenido en un terreno estrictamente intergubernamental, mientras que con Ecuador se han involucrado a otros sectores mediante la Comisión de Vecindad y la Comisión Binacional Fronteriza (Combifron). Con ambos países, se ha dado prioridad a las fronteras compartidas. En el caso colombo–ecuatoriano se avanzó incluso hasta formular conjuntamente los planes “Fronteras para la prosperidad y el buen vivir” y “Seguridad fronteriza”.

En materia comercial, además de lograr el recaudo de la mayor parte de la deuda a proveedores colombianos, se acordó con Venezuela un instrumento que reemplaza las normas de la Comunidad Andina, de la que este país ya no hace parte. Aunque el comercio ha vuelto a crecer tras su caída vertical, el interés del empresariado colombiano no fronterizo en ese mercado ha disminuido. De otra parte, Colombia ha realizado esfuerzos para compensar una balanza comercial desfavorable a Ecuador, así como en proyectos de articulación energética y aérea.

En el tema de la seguridad, en ambos casos se ha dado prioridad a la lucha contra las drogas, el crimen organizado, la extorsión y el secuestro. Venezuela ha deportado a una veintena de narcotraficantes y paramilitares, y a algunos guerrilleros. Colombia entregó a Caracas –y no a Washington, que también lo reclamaba– a un antiguo aliado del gobierno bolivariano acusado de narcotráfico.

Pero los problemas fronterizos, de vieja data, no son fáciles de revertir debido, entre otras razones, a la corrupción de las fuerzas de seguridad, aprovechada en los tres países por narcotraficantes, guerrillas y paramilitares, que se disputan el control de los contrabandos de gasolina, drogas y armas. Al menos hay canales de diálogo y acciones coordinadas frente a problemas de seguridad transfronterizos.

De regreso a Suramérica

La superación de la crisis en las relaciones con los dos principales vecinos y socios comerciales de Colombia, heredada del gobierno anterior, permitió el reencuentro con el resto de Suramérica, de la cual nos habíamos distanciado debido a las tensiones con los vecinos y al malestar causado por el acuerdo sobre las bases militares con Estados Unidos.

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Sin embargo, en ocasiones ha faltado coherencia en el esfuerzo por servir de eslabón regional. Foto: Cancillería.

Notable ha sido el fortalecimiento de los vínculos con Argentina y con Bolivia, hasta entonces muy precarios. En cambio, con Brasil la relación no ha sido fácil, aunque se reactivaron la Comisión Bilateral y la Comisión de Vecindad, se acordó un plan binacional de seguridad fronteriza y han aumentado las inversiones y los intercambios comerciales.

En Unasur, el gobierno colombiano pasó de ser el país problema a participar en todas sus iniciativas y a comprometerse con el ejercicio plural de su secretaría general. A su vez, la reintegración de Colombia a Suramérica fue la puerta de entrada a toda la región.

Coherencia e incoherencia frente a América Latina

El presidente Santos suele reiterar que América Latina debe “superar cualquier diferencia que persista y pensar en grande”. Con ese fin en unos casos de tensión ha servido de eslabón y en otros ha tratado de introducir contrapesos.

Así ocurrió, por ejemplo, con la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), a la que defendió como espacio propio, pero no contrapuesto, frente a la Organización del Estados Americanos (OEA).

Algo similar ocurrió con Honduras. Santos invitó a Porfirio Lobo a la reunión con Hugo Chávez en Cartagena. Los gobiernos de Colombia y Venezuela, que habían adoptado las posiciones más opuestas sobre el asunto, acompañaron el plan de reconciliación y lograron el retorno del depuesto presidente y el de Honduras a la OEA, así como la reunificación hemisférica en torno a un asunto que no habían podido resolver Estados Unidos ni Brasil.

En el caso de Paraguay, Colombia condenó —alineada con Unasur— la forma como fue depuesto el presidente Lugo y propició en la OEA el envío de una misión para acompañar la convocatoria a elecciones.

Sin embargo, en ocasiones ha faltado coherencia en el esfuerzo por servir de eslabón regional. No se ha asumido que, para servir de puente regional, se requiere de una política de alianzas con Brasil, lo que, desde luego no es fácil debido al recelo brasileño frente a cualquier intento de liderazgo puntual colombiano.

En la VI Cumbre de las Américas, el gobierno colombiano solo no podía transformar la convergencia regional en torno a temas litigiosos como el de drogas o de Cuba, en una ratificación presidencial de los acuerdos temáticos previamente alcanzados.

En el Consejo de Seguridad, los gobiernos de Brasil y Colombia no coordinaron su actuación cuando en 2011 coincidieron como miembros no permanentes, lo que limitó el efecto de iniciativas colombianas como la de transformar la operación de paz en Haití en una acción en pro de su desarrollo o los intentos por acercar a Palestina e Israel.

También se observa incoherencia en el limitado seguimiento a los compromisos multilaterales y en su aplicación interna. Es el caso del debate sobre las drogas, abierto por el gobierno colombiano en la Cumbre de las Américas, pero que puede estar diluyéndose por falta de nuevas iniciativas que promuevan el examen de alternativas a la política fracasada.

También hay incongruencia entre iniciativas internacionales como la de los objetivos de desarrollo sostenible, acogidos en la Cumbre Río + 20, en contraste con la locomotora extractivista y sus efectos ambientales.

No obstante esas deficiencias hay que resaltar la participación proactiva del gobierno en todos los espacios multilaterales subregionales y ya no solo en la Comunidad Andina.

En sus inicios, el gobierno de Santos no le concedía prioridad a la pertenencia caribeña de Colombia ni a la regionalización grancaribeña, pero más tarde aceptó comprometerse con una secretaría general que rescate la Asociación de Estados del Caribe, paralizada por las urgencias del libre comercio y los negocios energéticos.

En el Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, con Centroamérica, México, Panamá y República Dominicana, el gobierno continúa los apoyos en materia de seguridad regional.

En la Alianza del Pacífico, Colombia, junto con México, Chile y Perú, países que tienen tratados de libre comercio entre sí y con Estados Unidos, comparten el mismo objetivo: entrar al mercado asiático, acercarse a China en mejores condiciones y a la relación de ese país con Estados Unidos. Su actuación conjunta podría ejercer un cierto contrapeso a Brasil y a las dinámicas políticas hoy predominantes en Suramérica.

CIVETS y Asia Pacífico: nuevas fronteras

La relación con Asia es prioritaria para el gobierno y a ella se le dedica una parte significativa de los lineamientos de política exterior en el Plan de Desarrollo 2010-2014. Este frente ha conocido desarrollos multilaterales e iniciativas para fortalecer nexos bilaterales.

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También se observa incoherencia en el limitado seguimiento a los compromisos multilaterales y en su aplicación interna.Es el caso del debate sobre las drogas.
Foto: Cancillería.

El gobierno colombiano ha intentado consolidar el nuevo grupo CIVETS (así denominado por las iniciales de sus miembros: Colombia, Indonesia, Vietnam, Egipto, Turquía y Suráfrica) [1]. Para ello ha visitado a algunos de esos países e iniciado con ellos negociaciones comerciales, abrió embajadas en Indonesia y Turquía, y organizó, en Cartagena en junio de 2012, el primer diálogo de cooperación Sur – Sur con los CIVETS, más delegados de Azerbaiyán y Kazajistán. Allí se identificaron temas para impulsar esa cooperación con el fin de diversificar las relaciones de las economías emergentes, institucionalizar su cooperación y explorar el alcance que pueda tener el grupo.

El presidente Santos encabezó la visita a Japón y Corea del Sur, en septiembre de 2011. En Tokio firmó un acuerdo de protección y promoción de inversiones y otro de inicio de negociaciones para una asociación comercial.

En Seúl recordó que Colombia fue el único país latinoamericano que estuvo en la guerra de Corea, habló de una asociación estratégica e inició las negociaciones del TLC. El mandatario surcoreano, en Bogotá en junio de 2012, destacó que con los 5.000 colombianos combatientes en Corea y con los nexos renovados se sellaba una “alianza de sangre” que convertía a su país en el mejor aliado de Colombia en Asia-Pacífico; ofreció estudio a familiares de los veteranos y rehabilitación de afectados por minas antipersona. En reciprocidad, Colombia apoya el ingreso de Corea del Sur al mercado suramericano, al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas entre 2013 y 2014 y la petición a Corea del Norte de destrucción de su arsenal militar.

Con la visita del presidente Santos, en mayo de 2012, a Singapur y China, segundo socio comercial colombiano, el gobierno intenta acercarse a la región de mayor dinamismo internacional. Busca encajar o aprovechar algunas prioridades chinas, su excedente financiero y su posicionamiento geoestratégico.

De ahí la aceptación de nueve memorandos que incluyen examinar un TLC con ese país, el acercamiento chino con la Alianza del Pacífico y la presencia de Petrochina en Colombia, que tiene interés en intervenir como productora en varios proyectos nacionales y beneficiar sus inversiones en Venezuela y Ecuador a través del oleoducto colombo-venezolano hacia el Pacífico y de las conexiones energéticas colombo-ecuatorianas.

En energía eléctrica, se firmó un principio de acuerdo entre Hydrochina y Cormagdalena para la segunda fase del proyecto sobre el río Magdalena.

Se prevé la participación china en obras de infraestructura vial, ferroviaria, portuaria y aeroportuaria y en producción alimentaria. Se obtuvo el levantamiento del veto al acceso de productos colombianos al mercado chino. Colombia abrió un consulado en Shanghai, centro económico de China.

Estados Unidos y Europa: vínculos renovados

Santos quiso dar señales del giro frente a la política exterior de su antecesor —centrada en Estados Unidos— al no incluir a Washington en su periplo como presidente electo y en posteriores reuniones con Obama a quien le manifestó “no vamos a seguir siendo el país receptor de ayuda. Vamos hablar de tú a tú, entre socios".

Esas han sido señales de realismo al asumir que ni a Colombia le conviene relacionarse con el mundo a través de Estados Unidos, ni esa nación está en condiciones de mantener el mismo nivel de apoyo al país. Tras años de una agenda dominada por los asuntos de narcotráfico y seguridad militar, ambos países necesitan reequilibrar la relación.

Aunque se habló del llamado "Diálogo de alto nivel entre socios", que involucra otros temas como buen gobierno, democracia y derechos humanos, energía, ciencia y tecnología, la relación se ha centrado en el comercio y en la puesta en marcha del TLC.

Se han producido divergencias en algunos asuntos, como las expresadas por el mandatario colombiano en la VI Cumbre de las Américas sobre temas como el de Cuba y el de la política de drogas. Obama las ha tolerado. En un medio hemisférico más bien hostil, Estados Unidos no puede perder un aliado y por eso en el mismo escenario renovó los nexos y anunció la ampliación a diez años de las visas a los colombianos.

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No obstante esas deficiencias hay que resaltar la participación proactiva del gobierno en todos los espacios multilaterales subregionales y ya no solo en la Comunidad Andina.
Foto: UN Photo/Mark Garten

Además, el gobierno Santos lo ha seguido teniendo como contraparte principal en diversos propósitos centrales y ha coincidido con Washington en el Consejo de Seguridad sobre la intervención en Libia o el rechazo al reconocimiento de Palestina como Estado soberano. En este último caso la abstención colombiana ayudó a que Estados Unidos no tuviera que pagar el costo de usar su veto.

Una vez abierto el compás diplomático hacia todas las Américas y ya surtido con las iniciativas asiáticas, el gobierno colombiano emprendió giras por Europa. En el Reino Unido tuvo el mayor eco al recibir el pedido de que Colombia se convierta para ellos en el país estratégico en América Latina.

Londres, Berlín, París y Madrid apoyan la solicitud de ingreso de Colombia a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD), al tiempo que han hecho reconocimientos a la nueva situación política y económica colombiana. Las negociaciones del TLC con la Unión Europea concluyeron en medio de su crisis.

Logros y limitaciones

En estos dos años el gobierno ha logrado que Colombia deje de mirar al mundo solo a través del combate a las guerrillas y diversifique la agenda externa, sustrayéndola de su reducción a Estados Unidos y a los asuntos de seguridad y de drogas.

En los distintos ámbitos de las relaciones exteriores hay avances y resultados, aunque subsisten deficiencias en la definición, la coherencia y la elaboración explícita de su estrategia, así como cierta dificultad para construir alianzas con Brasil.

Ha mantenido el énfasis comercial del gobierno anterior mediante relaciones centradas en la negociación de un sinnúmero de tratados de libre comercio y de acuerdos de inversión.

Lejos de supeditarse a la tendencia chavista —como lo acusa el ex presidente Uribe— Santos ha mostrado capacidad de relacionarse y de servir como articulador de corrientes en una variada gama de izquierda, centro o derecha, así como de diversificar las relaciones internacionales, especialmente con América Latina y el Caribe y con los principales países asiáticos.

Hay que resaltar no pocos cambios:

  • Una visión mucho más cosmopolita y plural de la región y del mundo, que respeta las diferencias y las vuelve puntos de partida, no obstáculos.
  • La actuación multilateral sacó a Colombia del aislamiento regional al que había sido sometido por el unilateralismo de la administración pasada.
  • Se han ampliado las iniciativas para asumir las distintas pertenencias geográficas del país y derivar de ellas una variedad de vínculos.
  • Se ha rescatado el apoyo nacional a la diplomacia como instrumento para concretar resultados.

Los pasos hacia un cambio de la política exterior colombiana son, pues, relevantes y se han logrado gracias a la sorpresiva reorientación adoptada por el presidente Santos y a la habilidad de su canciller.

Pero la sostenibilidad de esos cambios depende de las condiciones internas del país, que limitan el aprovechamiento de las posibilidades abiertas. Las debilidades de la institucionalidad democrática y las alianzas entre economía, política y criminalidad impiden el éxito frente al crimen organizado.

La vinculación con el mundo, centrada en exportaciones minero–energéticas a costa del sector agropecuario e industrial, conlleva costos sociales y ambientales insostenibles. Los acuerdos comerciales y las inversiones terminan entonces beneficiando a la contraparte con graves efectos internos, sobre todo dados (a) la precaria situación de la infraestructura de vías, aeropuertos, puertos, navegabilidad y conectividad; (b) el bajo nivel de la educación, la ciencia y la tecnología; (c) la disparidad regional y (d) las altas tasas de pobreza e inequidad.

El papel de bisagra entre tendencias regionales, el ingreso a la OCDE y APEC o el impulso del grupo CIVETS implican fortalecer las relaciones aún incipientes de Colombia con el mundo desarrollado y con los países emergentes, resolver los problemas del dispositivo diplomático, cuya profesionalización se ve impedida por el clientelismo, y construir las premisas internas necesarias para una amplia y positiva inserción internacional.

 El perfil de la autora lo encuentra en este link.

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