Desempleo y política fiscal: el debate que los candidatos quieren eludir - Razón Pública
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Desempleo y política fiscal: el debate que los candidatos quieren eludir

Escrito por Álvaro Moreno

Alvaro Martin Moreno RivasNo es posible seguir aferrado al dogma de las finanzas públicas equilibradas; el Estado puede garantizar el pleno empleo. 

Álvaro Martín Moreno Rivas *

Silencio y contradicción

Mientras que en la carrera electoral puntean las campañas con fórmulas efectistas -las de "legalidad democrática" y "prosperidad democrática"- el problema de la inseguridad económica prácticamente desaparece de la  discusión política.

Los candidatos pretenden tener soluciones mágicas. El ganador es quien  logre enunciar más propuestas en 60 segundos, sin que sea importante examinar la validez del diagnóstico ni la consistencia entre los presuntos remedios; el "programa de gobierno" es poco más que un fetiche y la deliberación informada ha brillado por su ausencia.

Todos hablan del problema del desempleo y se comprometen a crear más empleos; todos hablan de desigualdad y prometen mejorar la equidad; todos hablan de crecimiento y afirman que ningún colombiano quedará excluido de sus frutos. Sin embargo no existe la menor reflexión sobre el régimen de inflación objetivo y sus resultados en términos de desempleo y desigualdad.

Peor aún: a tiempo que anuncian programas costosísimos para mejorar la infraestructura, expandir la cobertura en salud o educación, mejorar la justicia, crear empleos y otros muchos propósitos loables, los candidatos  acogen a priori el principio de las finanzas sanas y del equilibrio presupuestal, como si éste fuera un imperativo moral, válido para todo tiempo y lugar.

Como lo expresa Jean Paul Fitoussi: "Nos hallamos en tiempos de conflictos formales, de apariencias, de comunicación ficticia en lugar de ser tiempos de información. Ya no se producen discusiones, vivas a menudo, entre expertos, sobre el coste de tal o cual medida, sobre sus hipotéticas consecuencias o sobre las dificultades de su puesta en marcha. La gente discute, se reúne, polemiza sobre las dificultades del pasado frente a las que vendrán o sobre el tiempo que necesitamos -en general mucho- para olvidarnos de nuestros males"[1].

En este artículo pretendo ayudar a que se abra un debate informado sobre las alternativas de manejo de las finanzas públicas en Colombia. Muestro aquí   la necesidad de aplicar los principios de "las finanzas funcionales", consecuentes con la idea de que el gobierno garantice el pleno empleo. Para ello propongo el sistema de buffer del empleo público que funciona como un estabilizador automático durante el ciclo económico. El mecanismo permite alcanzar también la estabilidad de precios.

El dogma de las finanzas públicas sanas vs las finanzas funcionales

El prejuicio del presupuesto equilibrado cobró fuerza a partir del llamado acuerdo de crecimiento con estabilidad de la Unión Europea. Los países miembros se comprometieron con valores máximos de los saldos de deuda y del déficit fiscal como proporción del PIB, sin considerar los costos y consecuencias económicas de alcanzarlos. Hoy se sabe que los números mágicos no tenían ningún sustento científico y que los países que asumieron la disciplina draconiana de las finanzas sanas terminaron con una economía estancada y con tasas elevadas de desempleo. En Colombia, los analistas ponen como ejemplo el caso chileno, donde se obtuvieron superávits públicos; no notan sin embargo que los saldos positivos del presupuesto nacional contribuyeron a la desaceleración económica y al aumento del desempleo en ese país. 

Los analistas ortodoxos consideran pues que el Estado o la nación enfrentan las mismas restricciones que una tienda de abarrotes. Por tanto, al igual que el frugal empresario, la política fiscal está restringida por su capacidad de generar ingresos, es decir, enfrenta una restricción presupuestal; si los gastos superan a los ingresos de manera sistemática, la deuda pública aumenta de manera insostenible, obligando al Estado a declararse en quiebra.

De allí que el interés se centre en examinar los niveles de déficit fiscal y de endeudamiento como proporción del PIB. El multiplicador del gasto del gobierno es nulo y la política fiscal no juega ningún papel para estabilizar la economía. En efecto, en el esquema de inflación objetivo se considera que con un solo instrumento, la tasa de interés, se alcanzan las metas de empleo y estabilidad de precios de largo plazo.

Con el enfoque de las "finanzas funcionales", Abba Lerner[2] propone  una manera alternativa de evaluar la política fiscal, donde lo importante no es tanto el nivel de déficit o de deuda sobre el PIB sino los efectos del gasto público sobre la economía. De hecho, para Lerner el problema más imperioso de la política pública consistía en eliminar la inseguridad económica (desempleo involuntario), para lo cual la política fiscal debería cumplir el papel de estabilizador automático, es decir compensar los desbalances entre el ahorro y la inversión privada para garantizar el pleno empleo de la fuerza de trabajo.

Las leyes de las finanzas funcionales enunciadas por Lerner son: "La hacienda funcional rechaza por completo las doctrinas tradicionales de la hacienda saneada y el principio de intentar equilibrar el presupuesto en un año solar o en cualquier otro período arbitrario. En vez de eso prescribe: primero, el ajuste del gasto global (incluyendo el Estado) a fin de eliminar tanto el desempleo como la inflación, realizando gasto público cuando el gasto total sea demasiado bajo, imponiendo tributos cuando sea demasiado elevado; segundo, el ajuste de las tenencias en dinero y bonos del Estado, mediante nuevo endeudamiento o amortización del mismo, a fin de conseguir aquel tipo de interés que de como resultado el nivel de inversión deseable; y tercero, la emisión, atesoramiento y destrucción de dinero que sea precisa para llevar a término las dos primeras partes del programa"[3].

En este sentido, cuando la economía presenta desempleo involuntario, ello es reflejo de un exceso de ahorro sobre la inversión, o en otras palabras, de deficiencia de la demanda efectiva. Por ello, el gobierno debe generar déficits que permitan reciclar el exceso de ahorro del sector privado, garantizando un nivel de gasto consistente con el pleno empleo. Esto se puede expresar de manera simple a partir de la identidad contable:

 Ahorro – Inversión = Gasto Público – Ingresos Tributarios

Esta identidad simplemente dice que si el ahorro nacional supera a la inversión, el gobierno puede generar déficit sin problema. Es decir, el sector privado está demandando activos financieros, y el único agente que puede ofrecerlos a nivel agregado es por supuesto el gobierno, mediante la generación de desbalances públicos. La deuda pública no puede ser una carga para la sociedad, pues hace parte del balance de la riqueza privada, y cuando se consolidan con los del gobierno, sencillamente se cancelan, es decir, ni empobrece ni enriquece a la nación. Algo similar se puede afirmar del pago de intereses, ya que estos son simples transferencias de ingreso de los contribuyentes hacia los poseedores de bonos de deuda. "La absurda noción de que un país puede "declararse en quiebra" obligado por una gran deuda interna puede explicarse únicamente como resultado de que los capitalistas individuales han erigido un concepto del Estado en su imagen propia y han inculcado esta mitología capitalista entre los otros miembros de la sociedad capitalista"[4].

Ahora bien, el dinero moderno es una criatura del Estado. Su valor y su demanda se explican por el hecho que los agentes tienen deudas tributarias con el Estado y éstas solo pueden redimirse en moneda estatal. En este marco de análisis, el gasto público no tiene restricciones de financiamiento, es decir, no existe una restricción presupuestal intertemporal como la que tienen los hogares y las empresas. Cuando el Estado realiza una compra de bienes y servicios, acredita el giro a la cuenta bancaria del proveedor, dinero electrónico. De esta manera se crea un depósito y automáticamente el banco central provee las reservas necesarias[5].

Como existe exceso de reservas, ello puede llevar a cero la tasa de interés del banco central. Los excesos de liquidez se eliminan por medio del pago de impuestos por parte de los agentes, los cuales se consignan en las cuentas de la tesorería y una vez se compensan en el banco central, se destruye dinero. Si aún persiste un exceso de reservas, el gobierno puede emitir deuda y así contrae la oferta de dinero. En este orden de ideas, los impuestos y la deuda pública no financian el gasto, sino sirven para que el banco central pueda mantener su tasa de interés por encima de cero, o mejor, son herramientas de política monetaria. Para que el esquema funcione se necesita que el sistema de tipo de cambio sea flexible[6].

Una propuesta para el pleno empleo

La alternativa establece que el Estado se convierta en un empleador de último recurso, es decir, que opere como un buffer de empleo y estabilizador del salario. El esquema es sencillo. El gobierno se compromete a contratar a cualquier persona que ofrece sus servicios al Estado al salario nominal que se fija de acuerdo con criterios básicos de bienestar. Este salario seria un ancla inflacionaria. Su operación es ideal pues el automatismo del esquema reduce las presiones políticas, la corrupción y el abuso del gobernante en el poder. Los empleos que ofrece el Estado permitirían compensar los costos de los ciclos económicos. En el boom las personas saldrían del esquema y serían contratados en el sector privado por un salario con una prima adicional al ofrecido en el gobierno. Así, el déficit aumenta en la recesión, cuando el ahorro supera la inversión y se reduce en el boom, cuando se logran los balances de estas variables. 

El esquema de buffer de empleo puede operar sin que se presenten presiones inflacionarias. Sus proponentes muestran que el ancla monetaria es el salario fijado por el Estado. En caso que se presente un brote inflacionario, se podría hacer uso de la política monetaria para reducir la demanda privada o aumentar los impuestos, sin que ello afecte la meta de eliminar el desempleo involuntario. En síntesis, se podrían combinar políticas deflacionarias con políticas de pleno empleo sin contradicción y sin costos altos para la sociedad.

Desde el punto de vista práctico es importante añadir que en Argentina y en  India se han adoptado parcialmente estos sistemas. En Argentina se hizo  durante la crisis económica; aunque él fue restringido a personas con ciertas características (por ejemplo a mujeres cabeza de hogar con hijos menores) el programa se extendió a cerca de dos millones de personas que recibían una mesada de 160 dólares; el costo de este programa fue 2,1 % del PIB. Para Estados Unidos se ha diseñado un esquema completo y universal, cuyo costo ascendería a cerca del 1% del PIB y garantizaría el pleno empleo a 7 millones de desempleados involuntarios con una remuneración de 10 dólares por hora; las simulaciones muestran que dicho gasto tiene un efecto multiplicador agregado de 1,94 % del PIB[7] .

Si en Colombia se hubiera adoptado un programa similar en el 2009, el costo de garantizarle empleo a todos los desocupados (2,5 millones de personas), con una mesada de trescientos mil pesos mensuales por una jornada de medio habría sido del orden de 2% del PIB. Por supuesto, el análisis costo-beneficio del programa debería tomar en cuenta los efectos multiplicadores  del gasto público, descontar los ahorros del gobierno al reducir o eliminar programas de asistencia social con objetivos similares y sumar los beneficios no pecuniarios como la reducción de la violencia intrafamiliar, el aumento de la productividad de la fuerza de trabajo, la mayor oferta de bienes sociales generados por el sistema y los menores gastos de seguridad social por drogadicción, violencia ciudadana, etcétera.

Como muy bien afirmó el Premio Nobel de Economía de 1996, William Vickrey: "Para protegernos de ese desastre y avanzar por la senda de la prosperidad real es necesario desechar nuestra irrazonable obsesión ideológica por la reducción del déficit del gobierno, y reconocer que es la economía y no el presupuesto del gobierno lo que se debe equilibrar, en términos de la demanda y la oferta de activos, proceder a reciclar los ahorros deseados dentro de la corriente de ingresos a una tasa adecuada, de modo que no se evaporen simplemente en menores ingresos, ventas, producción y empleo. De hecho, sí existe un almuerzo gratuito, y muy suculento. Pero es necesario que nos libremos de los dogmas de los apósteles de la austeridad, la mayoría de los cuales no comparte los sacrificios que recomiendan a los demás. Si no lo logramos, estaremos patinando sobre una capa de hielo muy delgada"[8].

 *Profesor Asociado Universidad Nacional de Colombia y Profesor Investigador Universidad Externado de Colombia.

Notas de pie de página


[1] Fittoussi, Jean-Paul, 1996: El debate prohibido. Moneda, Europa, pobreza, Paidos, 1996.

[2] Lerner, Abba (1943), Hacienda funcional y deuda federal, Lecturas de Macroeconomía, CECSA, 1982.

[3] Ibid.

[4] Lerner, Abba. Teoría Económica del Control, Fondo de Cultura Económica, 1951.

[5] Wray, R. L. El papel del dinero hoy: la clave del pleno empleo y la estabilidad de precios, UNAM, 2006.

[6] Wray, R. L .El papel del dinero hoy: la clave del pleno empleo y la estabilidad de precios, UNAM, 2006.

[7] Papadimitriou, D, Promoting Equality Through an Employment of last resort policy, Working Paper, 545, The  Levy Economics Institute, 2008.

[8] Vickrey, William, Quince falacias funestas del fundamentalismo financiero, Cuadernos de Economía, No. 30, 1996, pp. 299-329

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