Desempeño fiscal de los departamentos en 2015: estabilidad y oportunidades - Razón Pública
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Desempeño fiscal de los departamentos en 2015: estabilidad y oportunidades

Escrito por Amylkar Acosta

Procesos del Postconflicto en Colombia por Juan Manuel Santos

Amylkar D. AcostaAunque hay señales de alarma, los departamentos manejaron mejor su dinero en el último año. Pero siguen dependiendo de las transferencias nacionales y de impuestos anti-técnicos como son las estampillas. ¿Cómo seguir mejorando?

Amylkar D. Acosta M.*

Departamentos viables

El más reciente Informe de Viabilidad Fiscal Departamental 2015 de la Dirección de Apoyo Fiscal (DAF) del Ministerio de Hacienda muestra un panorama estable en las entidades territoriales, a pesar de que estamos en un período de vacas flacas. Esto aumenta la confianza para que las regiones sean las encargadas de manejar los recursos de la inversión pública durante el posconflicto.

En primer lugar, el Informe reconoce que el país atraviesa por una época difícil para las finanzas públicas. Esto, además de afectar al erario y al sector externo, afecta los ingresos del gobierno central y los de las entidades territoriales. Pero el Informe añade que estos choques negativos no significaron un desequilibrio estructural de las finanzas regionales y locales, lo cual muestra que las entidades territoriales han aprendido las lecciones de un mal pasado fiscal, del cual pudo salirse gracias a las leyes de disciplina fiscal (especialmente la Ley 617 de 2000) y los acuerdos de reestructuración de pasivos.

Responsabilidad fiscal territorial

Proyectos de verificación de requisitos.
Proyectos de verificación de requisitos. 
Foto: Sistema General de Regalías

La deuda territorial, que es de 11 billones de pesos (más 28,9 billones de sus entidades descentralizadas), aumentó de 3,8 por ciento del PIB en 2012 a 4,9 por ciento PIB en 2015 (0,5 puntos porcentuales corresponde a los departamentos). Este aumento se ha producido principalmente por el endeudamiento en el sector descentralizado, la elevación de la deuda externa y la devaluación del peso colombiano.

Pero la estabilidad de los fiscos territoriales se refleja en que aunque aumentó su deuda,  esta mantuvo altos estándares de calidad crediticia, ya que el 97,8 por ciento de la cartera departamental y el 95,9 por ciento de la municipal tienen una calificación “A” (bajo riesgo).

Las entidades territoriales han aprendido las lecciones de un mal pasado fiscal.

El nivel de endeudamiento del sector público se elevó a un máximo histórico: 56,6 por ciento del PIB, y alcanzó los  453,2 billones de pesos. De este saldo, 341,9 billones corresponden al gobierno central y 71,38 billones a las entidades descentralizadas. Pero mientras el saldo total de estas últimas aumentó 0,6 puntos porcentuales del PIB entre 2014 y 2015 (debido básicamente al efecto de la devaluación), el de la Nación se disparó 3,6 puntos porcentuales y el de sus entidades descentralizadas creció 2,5 puntos porcentuales.

Por otra parte el balance fiscal consolidado de los departamentos muestra un déficit de 0,5 por ciento del PIB para 2015, producido por la terminación de administraciones durante la vigencia pasada. Esto no tiene implicaciones negativas para la  ejecución presupuestal, ya que al analizar el cuatrienio se encuentran superávits fiscales durante el período 2012-2014. Tener un déficit fiscal durante alguna vigencia presupuestal no significa que haya un desborde del gasto; esta puede ser la respuesta a algunos problemas de la ejecución de anteriores vigencias o un mecanismo de financiación de la inversión por medio de un endeudamiento controlado.

Estampillas y transfrencias

Los ingresos propios de los departamentos alcanzaron los 8,1 billones de pesos en 2015, divididos en:

  1. Ingresos tributarios (6,7 billones).  
  2. Ingresos no tributarios (1,4 billones).

Los ingresos tributarios tuvieron un crecimiento real cercano al 13,6 por ciento entre 2012 y 2015.  Pero este crecimiento se basó en un aumento generalizado de las estampillas, que pasaron a convertirse en el segundo renglón de ingreso departamental, con un recaudo de  1,1 billones en 2015. En contraposición, tanto el recaudo del impuesto al consumo de licores como de cigarrillos tuvieron un retroceso cercano al 14 por ciento, principalmente por el contrabando.

El análisis de la ejecución de ingresos tributarios de los departamentos muestra una estructura tributaria agotada, poco representativa y de bajo crecimiento, que busca opciones de expansión en impuestos como las estampillas, que son considerados anti-técnicos y que significan una reasignación del gasto más que un ingreso, porque significan pasar dinero de un bolsillo al otro. Esto hace pensar en la pertinencia de modernizar los impuestos departamentales que debería incluirse en la reforma tributaria estructural que prepara el gobierno.

Esta necesidad también se hace evidente por la dependencia de los ingresos departamentales con respecto a los recursos de transferencias del Sistema General de Participaciones (SGP), que alcanza a ser en promedio de 36 por ciento (!) del total de ingresos.

Usar lo ahorrado

Los ingresos departamentales del Sistema General de Regalías (SGR) tuvieron también una tendencia decreciente, ya que pasaron de 9,3 billones de pesos para el bienio 2013-2014 a  8,9 billones para 2015-2016 y se prevee una caída mayor para el bienio 2017 – 2018.

El desplome de los precios de las materias primas y la caída de la producción de petróleo están afectando de manera directa a las regalías. Para contrarrestar esto se creó el Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE) dentro del SGR, que actualmente maneja más de 10 billones de pesos.  

El sentido y la finalidad de este Fondo fue ahorrar en las épocas de vacas gordas para las épocas de vacas flacas. Pues bien, estamos en vacas flacas y los departamentos han propuesto que se haga efectivo el año entrante el desahorro de los recursos del FAE. Además, piden reformar la ley para establecer que el desahorro del Fondo pueda alcanzar un nivel superior al 10 por ciento.

Otro de los avances en los ingresos departamentales que beneficia la inversión territorial se debe a la depuración del pasivo pensional, que implica un mayor desahorro del Fondo de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET). Esto se hace posible a partir del momento en que sus recursos superan el 125 por ciento del cálculo del pasivo pensional de cada departamento. Este desahorro pasó de 115 mil millones en 2012 a 465 mil millones en 2016; 67 por ciento de las administraciones territoriales dejaron cubierto su pasivo pensional al cierre de 2015.

Por eso, desde hace un tiempo se viene promoviendo la idea de reasignar algunas de las fuentes territoriales direccionadas al FONPET que ya han cumplido su finalidad, como el caso de la partida del SGP destinada a este fin.

Reformas necesarias

Ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas.
Ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas. 
Foto: Wikimedia Commons

En el gasto departamental la inversión sigue siendo el rubro más representativo, con una participación promedio del 82 por ciento del gasto total (sin tener en cuenta el SGR), seguida por el funcionamiento y el servicio de la deuda. Los gastos de funcionamiento departamental alcanzaron los 3,9 billones de pesos y, dentro de estos, los gastos pensionales representaron cerca del 38 por ciento.

Esto da razones para apoyar el pedido de los departamentos de que los gastos pensionales no sean tenidos en cuenta dentro del rubro de funcionamiento para el cálculo de indicadores de gasto de la Ley 617 del 2000.

Los ingresos propios de los departamentos alcanzaron los 8,1 billones de pesos en 2015.

En este sentido, aunque se reconoce el papel que han cumplido las leyes de disciplina fiscal para logra la estabilidad financiera territorial, los gobiernos regionales y locales dicen que estas normas deben flexibilizarse para adaptarse a la cambiante realidad fiscal en el posconflicto, cuando las entidades territoriales tendrán mayores responsabilidades pero iguales recursos para fortalecer sus equipos técnicos.

Asimismo, se está planteando la necesidad del fortalecimiento del fisco territorial, dado que en los últimos años se ha venido imponiendo una descentralización disfuncional que le delega más funciones a las entidades territoriales pero sin transferirles los recursos necesarios para asumirlas.

La nueva dinámica del gasto a la que ha dado lugar la distribución de las regalías ha hecho que los recursos del SGR se destinen a sectores en los cuales las gobernaciones no tenían capacidad de incidencia.  El 33 por ciento de los recursos se han invertido en vías y el 31 por ciento en “otros sectores” (desarrollo agrícola, medio ambiente, atención a grupos vulnerables, centros de reclusión, fortalecimiento institucional, entre otros). Esto demuestra que el SGR ha cumplido su objetivo principal.

El análisis de la actualidad fiscal de los departamentos da un parte de tranquilidad sobre su capacidad para administrar los recursos, pero motiva preocupaciones por la necesidad de nuevos recursos propios que permitan avanzar en la autonomía territorial. Al mismo tiempo, muestra opciones de cambio para mejorar la situación financiera territorial.

Trabajar en estas reformas e incluirlas dentro del grupo de modificaciones legislativas de implementación de los acuerdos de paz será el reto que en el corto plazo deberá afrontar el gobierno. Para ello se firmó un Acuerdo entre la Federación Nacional de Departamentos y el Ministerio del Interior para “diseñar e impulsar un nuevo Sistema de relaciones intergubernamentales para la construcción de paz”.

En cumplimiento del mismo se tramitará una ley de fortalecimiento territorial para la paz y otra para expedir un nuevo Código de régimen departamental. Para ello se integró una comisión conjunta que presentará sus propuestas a la consideración del gobierno el próximo diciembre.

 

*Director ejecutivo de la Federación Nacional de Departamentos (FND)

twitter1-1@amylkaracosta

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