El Congreso está a punto de aprobar una reforma a la “Constitución” de Bogotá…que trae micos y desconoce la autonomía de Bogotá.
Paul Bromberg*
Una reforma a Bogotá
En julio de 2019, 16 de los 18 representantes a la Cámara por Bogotá presentaron un proyecto de ley para modificar el Estatuto Orgánico de la ciudad que regula su funcionamiento político, administrativo y financiero.
El proyecto, que inicialmente tenía diez artículos, surtió su trámite rápidamente y tuvo grandes modificaciones. El 3 de diciembre de 2019, el senador de Cambio Radical Germán Varón Cotrino publicó su ponencia favorable para el tercero de los cuatro debates en la Comisión Primera del Senado.
El proyecto fue aprobado en tercer debate el 23 de marzo del 2021 —15 meses después de publicada la ponencia—. El senador Varón fue nuevamente designado como ponente y publicó el 6 de mayo su ponencia favorable para el último debate.
El proyecto original
Si hay pacto político para tramitarlo, cada proyecto de ley que se radica en el Congreso abre un boquete de posibilidades. Como demuestra este caso, el resultado depende en gran parte del último debate, así como a alguien que salta al vacío desde un edificio no le pasa nada antes del último centímetro.
En efecto, el proyecto hoy a punto de ser aprobado es bien diferente del que se radicó. Se aliviaron algunos esperpentos que llegaron hasta los debates en el Senado, y se dejaron y añadieron algunas cosas intrascendentes. La posibilidad de que una vez aprobado todo quede como estaba antes es bastante alta.
Veamos brevemente lo que contenía el proyecto inicialmente radicado:
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Contenido relevante del proyecto publicado para discusión en la plenaria del Senado
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| Artículo del proyecto en la plenaria del Senado | En negrilla el artículo del D.L 1421/93 que modifica | Explicación de la modificación |
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5 y 6 (Antes 3) |
62.
Creación de localidades 60. Objetivos y propósitos de la división territorial |
Se suprimen los plazos perentorios que traía el proyecto original y se cambian por lo siguiente:
— “La delimitación de las localidades será la que se definida (sic) mediante el acto administrativo que adopte el Plan de Ordenamiento Territorial”; y — “Los efectos de esta nueva delimitación entrará (sic) en vigencia a partir del 1º de enero de 2028”. Un inciso añadido al artículo 60 dice que la división territorial de Bogotá debe corresponder y coincidir “con el plan de ordenamiento territorial.” |
| 7
(Antes 4 y 7) |
65.
Requisitos para los cargos de edil y alcalde local |
Se mantiene la idea de que los alcaldes deben tener título de posgrado. Pero las razones de ingeniería administrativa son flojísimas, pues desde que se estableció un sistema meritocrático, buena cantidad de ellos ya lo tienen.
Los honorarios de los ediles y del alcalde con título de posgrado quedarán idénticos a los de hoy. |
| 8
(Antes 5) |
69. Atribuciones de las JAL | Se mantienen las cuatro atribuciones de las Juntas Administradoras Locales (JAL) propuestas en el proyecto original y se incorporan dos cambios:
— Actualmente, el numeral 11 del artículo 69 del D.L 1421/93 dice que las JAL pueden “solicitar informes a las autoridades distritales”. La propuesta de modificación tacha “distritales” y pone “locales”. Es raro que, a pesar del énfasis en la necesidad de planear lo sectorial dentro de la localidad, se acabe por quitarle esta atribución a las JAL; — Hoy, el D.L 1421/93 que entre las atribuciones de las JAL están las que determine el Concejo. El numeral 18 retira, según parece, esta atribución al Concejo, al tachar esta palabra. |
| 9
(Antes 6) |
Se añade el artículo 69A | Se mantiene esta orden desde el Congreso hacia la ciudad. Capacitación para los ediles es algo que se viene haciendo hace años. La pregunta es si esta necesidad no debe hacerse visible en Bogotá, es decir, en los gobiernos locales, o en el Concejo, o en la Alcaldía Mayor. ¿Se necesita la intervención del Congreso? |
| Antes 7 | 72.
Honorarios y seguros [ediles] |
Todo esto desapareció, porque ya no hay cambio en el salario del alcalde. |
| 10
(Antes 8) |
85.
Reemplazos |
Esta extrañísima propuesta, que en últimas es que el alcalde designe a los alcaldes locales, fue excluida desde el primer debate. Lo que quedó cambia tan poco que no merece un esfuerzo de dos años. |
| 11
(Antes 9) |
86.
Atribuciones de los alcaldes locales |
Desde la ponencia para tercer debate, se eliminó el salto al vacío de suprimir toda la función policiva del gobierno local. Las atribuciones añadidas quedaron, pero no agregan nada sustancial. |
El proyecto actual
El proyecto que llegó a último debate consta de 18 artículos. Todas las ponencias reiteraron la exposición de motivos del proyecto radicado, pero en la última se agregó algo que explica buena parte de los cambios finales: la presencia del secretario de Gobierno, “quien expresó el apoyo y respaldo por parte de la Alcaldía Mayor del Distrito Capital a esta iniciativa de origen congresional”. Este es el proyecto que será discutido en último debate:
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Contenido relevante del proyecto publicado para discusión en la plenaria del Senado
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| Artículo del proyecto en la plenaria del Senado | En negrilla el artículo del D.L 1421/93 que modifica | Explicación de la modificación |
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5 y 6 (Antes 3) |
62.
Creación de localidades 60. Objetivos y propósitos de la división territorial |
Se suprimen los plazos perentorios que traía el proyecto original y se cambian por lo siguiente:
— “La delimitación de las localidades será la que se definida (sic) mediante el acto administrativo que adopte el Plan de Ordenamiento Territorial”; y — “Los efectos de esta nueva delimitación entrará (sic) en vigencia a partir del 1º de enero de 2028”. Un inciso añadido al artículo 60 dice que la división territorial de Bogotá debe corresponder y coincidir “con el plan de ordenamiento territorial.” |
| 7
(Antes 4 y 7) |
65.
Requisitos para los cargos de edil y alcalde local |
Se mantiene la idea de que los alcaldes deben tener título de posgrado. Pero las razones de ingeniería administrativa son flojísimas, pues desde que se estableció un sistema meritocrático, buena cantidad de ellos ya lo tienen.
Los honorarios de los ediles y del alcalde con título de posgrado quedarán idénticos a los de hoy. |
| 8
(Antes 5) |
69. Atribuciones de las JAL | Se mantienen las cuatro atribuciones de las Juntas Administradoras Locales (JAL) propuestas en el proyecto original y se incorporan dos cambios:
— Actualmente, el numeral 11 del artículo 69 del D.L 1421/93 dice que las JAL pueden “solicitar informes a las autoridades distritales”. La propuesta de modificación tacha “distritales” y pone “locales”. Es raro que, a pesar del énfasis en la necesidad de planear lo sectorial dentro de la localidad, se acabe por quitarle esta atribución a las JAL; — Hoy, el D.L 1421/93 que entre las atribuciones de las JAL están las que determine el Concejo. El numeral 18 retira, según parece, esta atribución al Concejo, al tachar esta palabra. |
| 9
(Antes 6) |
Se añade el artículo 69A | Se mantiene esta orden desde el Congreso hacia la ciudad. Capacitación para los ediles es algo que se viene haciendo hace años. La pregunta es si esta necesidad no debe hacerse visible en Bogotá, es decir, en los gobiernos locales, o en el Concejo, o en la Alcaldía Mayor. ¿Se necesita la intervención del Congreso? |
| Antes 7 | 72.
Honorarios y seguros [ediles] |
Todo esto desapareció, porque ya no hay cambio en el salario del alcalde. |
| 10
(Antes 8) |
85.
Reemplazos |
Esta extrañísima propuesta, que en últimas es que el alcalde designe a los alcaldes locales, fue excluida desde el primer debate. Lo que quedó cambia tan poco que no merece un esfuerzo de dos años. |
| 11
(Antes 9) |
86.
Atribuciones de los alcaldes locales |
Desde la ponencia para tercer debate, se eliminó el salto al vacío de suprimir toda la función policiva del gobierno local. Las atribuciones añadidas quedaron, pero no agregan nada sustancial. |
Además, por el camino fueron añadiéndose cosas que no estaban en el original, y que llegarán a la plenaria del Senado:
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Adiciones relevantes respecto del proyecto original
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| Artículo del proyecto en la plenaria del Senado | Artículo del D.L 1421/93 | Explicación de la modificación |
| 2 | 38.
Atribuciones 6 y 8 del Alcalde Mayor |
En cuanto al numeral 8, se agrega lo que está en cursivas: “Nombrar y remover libremente los secretarios del despacho, los jefes de departamento administrativo, los gerentes de entidades descentralizadas, el Tesorero Distrital, los alcaldes locales…”.
Extraño: alcaldes locales no caben aquí. Si nos atenemos a lo que significan las palabras, no se “nombra libremente” a una persona si el nombramiento es a través de una terna. |
| 3 | Se adiciona el artículo 53A | Se crea una institución de dudoso impacto: el Consejo Distrital de Gobierno para Asuntos Locales. En su sabiduría administrativa sobre un tema tan complejo como el despliegue territorial de la acción de gobierno en una ciudad tan compleja como Bogotá, le imponen a la ciudad otro de los múltiples consejos. Éste debe reunirse mínimo dos veces al año. A él deben asistir el Alcalde Mayor, los secretarios de despacho, los alcaldes locales y los otros funcionarios que determine el alcalde. |
| 4 | Se adiciona el artículo 53B | Se crea, simplemente nombrándolo, un Gabinete Local. Algo parecido ya ha existido, pero no impuesto por ley. En ambos casos es una mala analogía con lo que hay en otras jurisdicciones.
En cada gabinete habrá delegados de cada sector administrativo “con capacidad de decisión”. Eso es simplemente imposible e inmanejable. Los “sectores administrativos”, una creación de la reforma administrativa de Lucho Garzón, mediante el Acuerdo 257 de 2006, están integrados en general por varias entidades. ¿Cómo habrá entonces un delegado “del sector” con “poder de decisión”?
Se incluyó un parágrafo todavía más inoperable: “Las cabezas de cada sector del gobierno distrital deberán reunirse, en coordinación con la Secretaría Distrital de Gobierno, con cada alcalde y el enlace locales de la respectiva localidad, semestralmente con el propósito de articular la acción distrital y local en torno a la adopción e implementación de un plan interinstitucional del sector, de conformidad con la reglamentación que expida la Administración Distrital para tal fin.”
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| 12 | 89.
Participación en el presupuesto distrital |
Supongo que con autorización del Secretario de Gobierno y, usurpando la atribución del Concejo, pasan de 10 a 12 % el monto global de transferencias a las localidades. |
| 17 | Sin numeración para ser incorporado al D.L 1421/93. | Un artículo de última hora: habrá un 50 % de alcaldes locales y un 50 % de alcaldesas locales. |
| 13, 14, 15, 16 | Los micos | Durante casi dos años se tramitó esta modificación del D.L 1421/93 como una reforma al régimen de las localidades. Las exposiciones de motivos siempre aludieron a las alcaldías locales. Toda la discusión se dio alrededor de ellas. Pero, de pronto, en el debate de la comisión del Senado, aparecieron cuatro artículos que toman decisiones sobre otros temas, en su orden:
— Régimen especial para funcionarios públicos de Bogotá; — Estipulaciones sobre el trámite de vigencias futuras ordinarias para Bogotá; — Trámite especial para Bogotá para la incorporación al presupuesto de subsidios nacionales; y — Descongestión de procesos policivos en Bogotá.
Estos artículos rompen completamente la unidad de materia. No tienen soporte en la exposición de motivos. No se explica por qué estos cuatro aspectos son válidos para Bogotá y no para otros municipios especiales. En fin, tienen un futuro dudoso en la plenaria del Senado y en las demandas que sobrevendrán. |
¿Qué pasará con el número de localidades?
Parece que por fin hay un consenso sobre la necesidad de aumentar el número de localidades para reducir la población atendida en cada una por el gobierno local. La extinta Red Bogotá de la Universidad Nacional creyó haber convencido al candidato Samuel Moreno sobre este punto hace 14 años, señalando que hay una contradicción de fondo entre localidades que son más de dos veces Manizales y el carácter vecinal propio de la acción del gobierno local.
La posibilidad de que una vez aprobado todo quede como estaba antes es bastante alta.
Este carácter vecinal no fue mencionado en la exposición única de motivos. En su lugar, salieron con declaraciones rimbombantes: “el gobierno local es el sector más apropiado de gestión para privilegiar las eficiencias sociales y para que dé respuestas adecuadas a problemáticas reales”. Esto puede ser más o menos válido para un municipio, pero no para una localidad bogotana, que no es asimilable a un municipio.
En este punto, las oscilaciones entre el proyecto inicial, las ponencias y los textos aprobados en las sesiones fueron grandes e inconsistentes. Pero algo pasó en la envión final, con la intervención del secretario de Gobierno y algunos pactos políticos. Finalmente quedó esto para discusión en la plenaria:
- las localidades que resulten deben ser similares en población;
- el número de localidades lo definirá el Plan de Ordenamiento Territorial (POT); y
- “Entrará en vigencia a partir del 1º de enero de 2028”.
Es decir, el POT que presentará Claudia López tendrá la última palabra sobre el número de localidades… aunque el concejo puede negar el POT o negar este punto.
El balance
Bogotá sufre una dolencia propia de las grandes metrópolis: es bastante cosmopolita, y, por consiguiente, las invocaciones a la identidad cultural son débiles.
Simultáneamente sufre algo propio de las capitales: más que alcaldes tiene precandidatos presidenciales. Y ahora a la ingobernabilidad de Bogotá se le suma un nuevo mal, un nuevo centro de poder: la intención de gobernarla desde el Congreso.
El grupo electoral de los “representantes a la Cámara por la circunscripción electoral de Bogotá” propuso un proyecto de ley para hacer lo que a ellos les parece, pasando por encima de los resultados electorales que producen alcaldes y concejales.
Materialmente, todo lo que propuso el proyecto original era optativo del sistema político bogotano. No se necesitaba una ley y ni siquiera un acuerdo del Concejo para hacer eso. Quienes necesitaban la ley eran los representantes por Bogotá, pues querían imponer su parecer.
Bogotá sufre una dolencia propia de las grandes metrópolis: es bastante cosmopolita, y, por consiguiente, las invocaciones a la identidad cultural son débiles.
Los representantes pasan por alto que el núcleo básico del proceso de descentralización, que comenzó en 1986 con la elección popular de alcaldes, fue liberar las fuerzas políticas municipales del juego político propio de los representantes regionales en una entidad del orden nacional, como el Congreso.
Por una parte, se aprobaron unos micos que tienen dudoso futuro. Y, por otra, la “legalización” de emplear el POT para dividir el territorio bogotano; pero no cualquier POT, sino el POT de Claudia López. Una coincidencia feliz convertida en oportunidad, acompañada de acuerdos políticos.
La alcaldesa lo ha dicho en sus declaraciones, pero no lo he encontrado en el proyecto del POT que está en discusión, porque se basa en la aprobación eventual de la ley: las “Unidades de Planeación Local” (UPL), 32 en total, serán las futuras localidades.
El futuro de este “golecito” también es incierto, porque su legalidad no es clara, y porque el Concejo puede decir que no. En 26 años, no han sido solo los alcaldes quienes se han abstenido de presentar un proyecto para una nueva división territorial de la ciudad.
Desde el comienzo de nuestra descentralización, por los años de Jaime Castro, se notó que lo que hace pasar las normas es el cálculopolítico-electoral. Eso no es tan malo como suena, pues de eso trata de la democracia.
Por otra parte, si la alcaldesa tiene la idea de que las transferencias a las localidades deben subir del 10 al 12 %, lo que es poco para cada localidad, pero mucho dentro de los recursos de libre disposición del nivel central, ¿por qué no pasa el proyecto de acuerdo con el Concejo y lo defiende ahí?
Cortocircuitear el Concejo a través del Congreso no es un buen antecedente, aunque todo esto se haga a nombre de la descentralización, una palabra bonita. Sí, para los colombianos las palabras son bonitas o feas; lo que significan, importa poco.
