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Descentralización y pobreza

Escrito por Alberto Maldonado
Alberto Maldonado

Alberto MaldonadoTras veinte años de descentralización, los departamentos y municipios más grandes y más ricos han tenido más éxito en reducir la pobreza, aunque los municipios pequeños también mejoraron sensiblemente. Un repaso riguroso de las cifras muestra pues que, salvo en los departamentos más atrasados, la descentralización les ha servido a los pobres. 

Alberto Maldonado Copello *

Veinte años cruciales

Desde sus inicios, la descentralización tuvo un objetivo claro: reducir la pobreza, especialmente de la población en los municipios más pequeños del país [1]. En un primer momento — 1986 a 1991 — el énfasis se puso en revivir los gobiernos locales como unidades fundamentales de la política y de la administración pública colombianas, para lo cual se tomaron medidas generales que afectaron por igual a todos los municipios.

Como los problemas principales de prestación de servicios se presentaban en los municipios más pequeños, así como las protestas de la población, el aumento de las transferencias se dirigió en su gran mayoría hacia los municipios menores de 100.000 habitantes. Se trató, pues, de un énfasis territorial más que funcional, con un claro objetivo redistributivo hacia los municipios más pequeños y atrasados.

Estos objetivos se mantuvieron en la segunda etapa — Constitución de 1991 y medidas posteriores — pero se redujo el énfasis hacia los municipios menores y la atención se concentró en proveer los servicios básicos de educación, salud y agua potable, donde la Constitución y la ley concentraron la gran mayoría de los recursos transferidos a departamentos y municipios.

El objetivo de esta nota es presentar una información básica y algunas conclusiones sobre la relación entre descentralización y la evolución del Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).[2]

En la actual coyuntura, cuando gobernadores y alcaldes deben definir sus objetivos y sus metas de reducción de pobreza, conviene precisar en qué forma se van a medir estos propósitos y cómo se les va a hacer seguimiento.

El Índice NBI: pros y contras

Durante el proceso de descentralización, el indicador de referencia sobre la pobreza ha sido el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). A pesar de sus vacíos, este índice sigue siendo incorporado en la política pública —como acaba de ocurrir en el decreto que reglamenta el Sistema Nacional de Regalías—. Pero el Departamento Nacional de Planeación se esfuerza por encontrar un mejor indicador, como el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM).

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El Chocó es un caso extremo: la pobreza afecta al 79%.
Foto: Ministerio de Cultura.

De todas maneras, la información que arroja el Índice de NBI tiene la ventaja de que permite comparar la situación entre departamentos y municipios, y entre zona urbana y rural. Pero como depende de los censos, tiene el gran inconveniente de no servir para la gestión corriente de un gobernante territorial.

Por ejemplo, los actuales gobernadores y alcaldes encuentran que el último dato disponible sobre pobreza medida por NBI corresponde al año 2005, lo que obviamente no les sirve para tomar decisiones.

Esta restricción afecta también al IPM, que se calcula sobre la base del censo, lo que conduce a que en la práctica para planificar la gestión territorial las entidades territoriales no dispongan de un indicador sólido de pobreza no monetaria. Ha sido necesario recurrir a la información del SISBEN, fuente muy útil para ciertos efectos, pero que también presenta limitaciones [3].

Resultados por departamentos

En 2005, la medición de la pobreza en términos de NBI arrojó los siguientes resultados:

  • cinco departamentos, tenían un nivel de pobreza inferior a 20 por ciento,
  • trece tenían un nivel entre 20 por ciento y 40 por ciento,
  • once entre 40 por ciento y 60 por ciento;
  • cuatro departamentos superior a 60 por ciento
  • con el caso extremo de Chocó con un 79 por ciento.

Estos datos muestran que tras veinte años de descentralización, un número elevado de departamentos continúa con niveles muy altos de pobreza; aunque en casi todos disminuyó la pobreza entre 1985 y 2005, la variación relativa fue menor en los departamentos más pobres [4] (ver Cuadro 1, al final del texto).

Por ejemplo, los seis departamentos con menor nivel de pobreza tuvieron la tasa relativa de disminución más amplia entre 1985 y 2005, que oscila entre 48 por ciento en el caso de Quindío a 61 por ciento en el caso de Bogotá.

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Quindío: uno de los seis departamentos con menor nivel de pobreza que tuvieron la tasa relativa de disminución más amplia entre 1985 y 2005: 48%.
Foto: Gobernación del Quindio

En el otro extremo — los departamentos más pobres en 2005 — la mayor tasa de disminución relativa la obtuvo Cesar con 28 por ciento, muy por debajo de la tasa de los departamentos más ricos y del promedio nacional de 42 por ciento, observándose además casos extremos como los de Guajira, donde la pobreza aumentó entre 1985 y 2005 en 13,7 por ciento y Chocó, donde apenas se redujo en 3,6 por ciento.

Es preocupante observar que a lo largo de un período de 20 años en el cual los recursos de transferencias nacionales y de regalías aumentaron sustancialmente, la reducción de la pobreza no fue significativa en estos departamentos.

Entre los departamentos con niveles medios de pobreza, se destacan por su reducción relativa Santander y Boyacá con 50 por ciento, y Meta con 48 por ciento, ubicándose los demás en un rango entre 40 y 45 por ciento, superior al de los departamentos más pobres.

Si se considera que la descentralización tuvo como propósito central disminuir las desigualdades territoriales y la pobreza extrema, sobre la base de estas cifras los resultados no son muy alentadores:

  • Los departamentos más ricos al inicio del proceso de descentralización hicieron un esfuerzo mayor,
  • Los departamentos en los niveles medios combatieron la pobreza en menor proporción, pero también con tasas muy superiores a la de los departamentos más pobres.
  • Parecería inevitable llegar a esta conclusión: en este último grupo — los departamento más pobres — sencillamente la descentralización no alcanzó sus propósitos.

Mejor desempeño: municipios más grandes y más pequeños

Los datos de evolución de la pobreza medida por NBI aplicada a las diferentes categorías municipales muestran que los municipios más grandes, con población superior a 500.000 habitantes, redujeron su nivel de pobreza de 26,7 por ciento en 1985 a 12,3 por ciento en 2005.

Es preocupante que a lo largo de un período de 20 años en el cual los recursos de transferencias nacionales y de regalías aumentaron sustancialmente, la reducción de la pobreza no fue significativa.

Tal como se observa en el Cuadro 2, los municipios entre 100 mil y 500 mil habitantes, pasaron de 32,9 por ciento a 24,0 por ciento, una reducción inferior que los municipios mayores, los municipios entre 50 y 100 mil habitantes pasaron de 47,4 por ciento a 35,4 por ciento, los municipios con población entre 20 mil y 50 mil habitantes de 58,4 por ciento a 44,4 por ciento y los municipios entre 20 y 10 mil habitantes de 63,4 por ciento a 48,8 por ciento.

Por su parte, los municipios más pequeños lograron una reducción de más de 22 puntos, al pasar de 67,7 por ciento a 45,1 por ciento, la más alta de todas las categorías, uno de los propósitos principales de la descentralización.

Cuadro 3. Variación relativa NBI por categorías poblacionales municipales- 1985-2005

Alberto Maldonado descentralizacion
Fuente: DANE, Censos de Población y Vivienda , elaboración del autor.

En términos relativos (ver Cuadro 3), los datos muestran que los mejores desempeños se encuentran en los municipios más grandes, con una reducción de 54 por ciento en la pobreza, y en los más pequeños (menores de 10.000 habitantes), con 33,4 por ciento.

Alvaro Pardo tributaria
Entre 1993 y 2005, Mosquera (Cundinamarca) tuvo la disminución relativa más grande de la pobreza por NBI: 72%. 
Foto: Federación Colombiana de Municipios.

Tal como en el caso de los departamentos, se observa que los municipios mayores y con mayor riqueza lograron una disminución también mayor de la pobreza por NBI. Las demás categorías arrojan tasas de disminución relativa menores, siendo la más baja la del grupo entre 10.000 y 20.000 habitantes, con apenas 22,9 por ciento. Los demás no superan el 27 por ciento alcanzado por los municipios entre 100 y 500 mil habitantes. El único grupo de municipios que tuvo una tasa de reducción de la pobreza mejor que el promedio nacional fue el de los municipios mayores.

Estas diferencias en el desempeño por categorías de municipios se observan también entre municipios individuales. Por ejemplo entre 1993 y 2005, el municipio de Mosquera (Cundinamarca) tuvo la disminución relativa más grande de la pobreza por NBI — el 72 por ciento — mientras que la pobreza aumentó en 150 municipios, llegando al caso extremo de La Cruz (Nariño) con un crecimiento de 74 por ciento.

Es inadmisible que la pobreza haya aumentado durante un período en el cual las transferencias crecieron continuamente. De otra parte, 133 municipios tuvieron una reducción de la pobreza de apenas entre 0 y 10 por ciento, y 508 no superaron una reducción del 30 por ciento, muy por debajo del promedio nacional (37,1 por ciento).

Aunque estas cifras muestran un comportamiento muy diverso entre los municipios, cabe destacar desde la perspectiva del potencial dinamizador de la descentralización que muchos municipios pequeños y atrasados económicamente lograron efectivamente reducir sus niveles de pobreza de manera radical, demostrando que dentro del esquema institucional existente era posible realizar una gestión orientada al mejoramiento de la calidad de vida de la población.

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La pobreza aumentó en 150 municipios. El caso extremo es La Cruz (Nariño), donde creció 74%. 
Foto: Alcaldía de La Cruz

Desafortunadamente no se ha alcanzado este propósito en todos los municipios, lo cual depende de diversos factores que van desde restricciones normativas, pasando por limitaciones en la capacidad de gestión, hasta serios problemas de clientelismo y corrupción.

Si los municipios y departamentos hubieran cumplido adecuadamente con su mandato, deberíamos tener valores cercanos al 100 por ciento en los indicadores principales de cobertura en educación, salud y agua potable.

La carencia de un indicador de pobreza actualizado para examinar la situación reciente de las entidades territoriales obliga a recurrir a las cifras que producen los sistemas de información sectoriales, asunto que examinaremos en próximos artículos.

Pero si el objetivo estratégico principal de los planes territoriales de desarrollo en ciernes es disminuir la pobreza, los municipios y los departamentos deberían poner el énfasis en las dimensiones más relevantes, donde se encuentran los mayores rezagos. Que no es poco.

Cuadro 1. Departamentos: Evolución de la pobreza según NBI 1973-2005, ordenados de menor a mayor pobreza en el año 2005 – Variación absoluta

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Fuente: DANE, Censos de Población y Vivienda 1973, 1985, 1993, 2005, elaboración del autor.

* Economista.

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