A los muchos y serios desaciertos del Plan Nacional de Desarrollo, se le suman dos años de nula o deplorable rendición de cuentas en un asunto sin duda decisivo para la economía, las finanzas públicas, la democracia, la gestión transparente y la paz de Colombia
Alberto Maldonado Copello*
Una mala política
La formulación del Plan Nacional de Desarrollo (PND) coincidió con poner a funcionar una ¨Subdirección General de Desarrollo Territorial¨ en el Departamento Nacional de Planeación (DNP), con el propósito de seguir más de cerca los asuntos territoriales y la descentralización.
Sin embargo este cambio no se tradujo en una mejoría de la política de descentralización y ni siquiera sirvió para que el tema apareciera en el Plan con nombre propio: en vez de un capítulo sobre la descentralización territorial, se lo llamó “programa de gobernanza multinivel”, quizás para halagar a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), que utilizó esta expresión en su informe sobre Colombia.
Las principales fallas de la política que describe el PND consisten en que:
- No incluye un capítulo que aborde en forma completa el proceso de descentralización territorial. Dentro del capítulo de gobernanza multinivel se tratan principalmente temas transversales, pero no los asuntos de fondo, es decir, los temas sectoriales.
- No se fijan metas en cuanto a coberturas, calidad y continuidad de los servicios por entidades territoriales y sobre los efectos en cuanto a la garantía de derechos, que es lo fundamental.
- No tiene una parte específica sobre el objetivo de promoción de la democracia política en las entidades territoriales, que es uno de los grandes objetivos de la descentralización.
- No hace un balance del plan anterior que muestre los avances alcanzados y las limitaciones, así como las razones que expliquen lo sucedido; tampoco se incluye un diagnóstico adecuado sobre la descentralización.
- Se fijan metas agregadas poco relevantes (por ejemplo, entidades territoriales que emplean la nueva herramienta de gestión, el número de solicitudes de información a municipios por las entidades nacionales o los equipos departamentales del DNP que interactúan con las regiones).
La entidad rectora de la planeación en el país predica los criterios técnicos pero no los practica. Parecería además que, en lugar de una política nacional de descentralización territorial, el texto incluido en el PND consistiera en el plan de acción de una de sus dependencias, la Dirección de Desarrollo Territorial.
Una pésima rendición de cuentas
 Presidente Juan Manuel Santos frente al Plan Nacional de Desarrollo. Foto: Consejo Nacional de Planeación |
El Gobierno nacional no produce anualmente un informe sobre el estado de la descentralización territorial que aborde completamente sus componentes. Por mandato legal, el DPN elabora cada año un informe de ejecución del PND.
El informe correspondiente al año 2016 incluye unas pocas páginas, que no ofrecen información y explicaciones suficientes para que la ciudadanía y la opinión pública sepan qué está ocurriendo con la ejecución de la política de descentralización y la gestión de las entidades territoriales.
La entidad rectora de la planeación en el país predica los criterios técnicos pero no los practica.
En el 2015 las entidades territoriales ejecutaron noventa y siete billones de pesos, provenientes tanto del Sistema General de Participaciones del Sistema General de Regalías como de sus propios recursos, cifra enorme que ameritaría un mejor informe del Gobierno nacional sobre sus resultados.
El informe del DNP tiene las siguientes características en lo relativo a la descentralización:
- En coherencia con la formulación del PND no ofrece un reporte de conjunto sobre todos los componentes: las ausencias principales son avances en las metas de cobertura, calidad y continuidad por entidades territoriales y el componente político y participativo de la descentralización.
- No reporta completamente las propias metas intermedias y de producto que el Gobierno se comprometió a alcanzar mediante el PND; el Informe se refiere solamente a algunas de ellas y, por tanto, no presenta un balance completo.
- No explica cuáles han sido las condiciones de ejecución y los factores que pueden haberla favorecido u obstaculizado.
- No contiene absolutamente nada, ni una palabra, sobre los problemas de corrupción y la descentralización.
Los temas sobre los cuales reporta el DNP son:
- Fortalecimiento de capacidades territoriales.
- Aplicación de la política general de ordenamiento territorial.
- Promoción de la planeación concertada y la gobernanza multinivel.
- Adopción de un sistema de competencias diferenciado.
Veamos brevemente cada uno de estos cuatro temas.
1.Fortalecimiento de capacidades
Esta parte del informe es realmente vergonzosa. El Gobierno nacional contrató un crédito con el Banco Mundial por setenta millones de dólares para fortalecer la capacidad de las entidades territoriales y en este informe no presenta un solo dato sobre su ejecución financiera y mucho menos sobre los resultados alcanzados hasta el momento.
El documento se limita a recordar que el objetivo de la estrategia es fortalecer las entidades territoriales para garantizar una mejor gestión y el cierre de brechas, así como una convergencia regional. Luego simplemente informa que se va a revisar el Índice de Desempeño Integral de los municipios, debido a que no es realmente una herramienta útil para medir la gestión territorial (sobre esta evaluación integral, presento un análisis en un artículo anterior de Razón Pública). De igual modo, no hay un solo dato sobre la evolución de las capacidades territoriales ni una línea explicativa sobre los avances y dificultades.
2. Política general de ordenamiento territorial
Con relación a esta política se informan los siguientes avances
- Se expidió el acuerdo COT 010 sobre lineamientos y criterios para la formulación y adopción de los planes de ordenamiento departamental
- Se trabajó en un instrumento de captura de información sobre los planes de ordenamiento territorial.
- Se puso en marcha el Programa POT modernos y se firmaron setenta y cinco de los ochenta y nueve contratos interadministrativos necesarios para el programa.
- Se avanzó en un documento metodológico sobre el modelo de ordenamiento para la Orinoquia.
- Se apoyó la elaboración de siete lineamientos estratégicos, dentro de los cuales se encuentran: el ordenamiento territorial rural, un modelo territorial agropecuario y una estrategia de ocupación y uso del territorio rural.
Hasta el momento, las actividades son fundamentalmente de planeación y formulación de lineamientos, pero no se evidencian resultados.
3. Planeación concertada y gobernanza multinivel
En este punto el informe simplemente afirma que los contratos-plan son un instrumento fundamental en el proceso de concertación y se afirma que han “mostrado ser un instrumento efectivo que promueve la planeación concertada, la gestión eficiente del desarrollo territorial y el cierre de brechas entre territorios y municipios” (página 169).
En el contexto de desarrollo de los acuerdos de paz es necesaria una descentralización comprometida con el bienestar de la población.
Pero esta afirmación no está acompañada de un solo dato o evidencia sobre la gestión del desarrollo territorial o sobre el cierre de brechas, y mucho menos sobre los impactos alcanzados con la ejecución de los contratos plan. De modo que es necesario hacer un acto de fe y creerle al DNP.
Se señala que, mediante el Conpes 3867 del 2016 sobre el posconflicto, se definió que la segunda generación de los contratos-plan se denominaría Contratos Plan para la Paz y se informa que el primer contrato con este enfoque será llevado a cabo en la región de Montes de María y que se está trabajando en la negociación de otros ocho planes.
4. Sistema competencias diferenciado
En esta parte básicamente se informa que el Gobierno creó el Programa Nacional de Delegación de Competencias Diferenciadas y se repiten los propósitos expuestos en el PND, pero no se presenta información alguna sobre los resultados alcanzados; solamente se menciona que en el 2016 se firmó el primer convenio de delegación de la gestión catastral por el IGAC en Barranquilla. ¡Dos años enteros para firmar un convenio!
La descentralización no debe reducirse al DNP
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El Informe no reporta la situación o los avances de los indicadores de cobertura, calidad y continuidad en los distintos servicios -educación, salud, agua potable y saneamiento básico, cultura, recreación y deporte, vivienda, desarrollo agropecuario, infraestructura vial, etc.-, que deben garantizar derechos a la población. Así mismo, no dice palabra alguna sobre la atención a la población rural.
Tampoco informa sobre el funcionamiento de los espacios de participación y sobre la transparencia en el uso de los recursos. Se niega sistemáticamente a la ciudadanía y a la opinión pública la información y análisis necesarios para hacer seguimiento y control social de la política de descentralización.
La descentralización territorial es un tema muy importante para dejarla en manos del Gobierno nacional y específicamente del DPN, institución que ha demostrado tener serios problemas para la formulación, seguimiento y rendición de cuentas de la política.
Es necesario pensar en un Consejo de la Descentralización que coordine a la nación y las entidades territoriales, con participación de la sociedad civil y los órganos de control. Este consejo debería ser responsable de la coordinación de dicha política y de preparar los informes correspondientes. En el contexto actual de desarrollo de los acuerdos de paz es aún más necesaria una descentralización comprometida con el bienestar de la población en los territorios que han sido escogidos como prioritarios.
* Economista.
