Hace 25 años comenzó la elección popular de los alcaldes. Hoy tenemos un país más democrático, pero también más desconfiado de sus instituciones. La descoordinación entre el nivel central y el territorial es caldo de cultivo para la guerra… y para la paz.
Viviana Barberena Nisimblat *
Causas y propósitos
Al entusiasmo que despiertan las reformas, con frecuencia le siguen el pesimismo y la frustración: la reforma no resulta tan perfecta como se había soñado ni resuelve todos los problemas que se pensaban. Tal ha sido el caso de la descentralización en Colombia: el juicio de la historia es agridulce, 25 años después de la primera elección popular de alcaldes.
Fueron varias las razones para iniciar el proceso de descentralización:
· el enclaustramiento político del país a la salida del Frente Nacional, que no permitía opciones fuera del bipartidismo;
· la ola de paros cívicos que recorría el país, reclamando mejoras en los servicios públicos;
· la presión de los organismos internacionales, que impulsaban la descentralización como forma de democratizar y de mejorar la eficiencia de la gestión pública;
· los vientos de paz que soplaban por entonces y parecían señalar -algo cabalísticamente- que fortalecer los gobiernos locales sería una manera de facilitar la inserción de la guerrilla a la vida política local.
Por otra parte la descentralización puede tener muy distintos propósitos. En general, sus defensores coinciden en señalar como objetivos prioritarios:
· acercar el Estado a los ciudadanos;
· estimular la participación ciudadana en la decisiones locales;
· mejorar la calidad y la eficiencia en la prestación de los servicios;
· hacer más transparente la gestión en tanto el ciudadano pueda vigilar directamente a la administración.
Lograr esos objetivos suponía fortalecer la institucionalidad local, capacitar a la sociedad civil para participar, redistribuir competencias y recursos, y establecer un nuevo marco de relaciones intergubernamentales.
Un camino en cinco etapas
El país de ese entonces y el de ahora son distintos. Son innegables los avances en participación ciudadana, en cobertura de servicios, en infraestructura básica. Podría discutirse sobre qué falta o sobre cuáles han sido sus debilidades, pero se ha hecho camino al andar.
Lograr esos objetivos suponía fortalecer la institucionalidad local, capacitar a la sociedad civil para participar, redistribuir competencias y recursos, y establecer un nuevo marco de relaciones interguber-namentales.
En 1991 se elevó a rango constitucional el modelo de Estado unitario con autonomía de sus entidades territoriales. Normas posteriores precisaron las distintas competencias, pusieron a funcionar el sistema de transferencias, permitieron formular proyectos de carácter local, mejoraron los gobiernos locales a través del Programa de Desarrollo Institucional (PDI) y la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP).
Sin embargo, algunos de estos esfuerzos resultaron insuficientes y de corto alcance, se produjo una inflación normativa legislativa y comenzaron a verse algunas grietas dentro del sistema.
Para analizar bien el proceso sería preciso distinguir entre las varias etapas recorridas:
1. Pese a que en la primera hora de efervescencia hubo altas dosis de improvisación — primero se produjo la reforma y luego se desarrolló la estrategia de apoyo — pueden señalarse logros muy importantes.
a. Se rompió el bipartidismo y aparecieron opciones políticas de base regional que sacudieron el mapa político.
b. Para la Unión Patriótica (UP), que por entonces irrumpía en el escenario, significó un espacio relevante que sin embargo se vería cegado por el genocidio.
c. Surgieron modelos de gestión innovadores;
d. se ampliaron los espacios de participación democrática;
e. la prestación de los servicios públicos empezó a mejorar, especialmente en términos de cobertura.
2. La constitución de 1991 consolidó el modelo con algunas características particulares:
a. amplió la democracia participativa;
b. subrayó la dimensión social de la descentralización (salud, educación y agua potable…);
c. elevó a rango constitucional las transferencias para costear aquellos servicios sociales.
d. También intentó, aunque parcialmente, fortalecer el nivel intermedio de gobierno con la elección popular de gobernadores, con las regiones autónomas y las provincias, aunque sus desarrollos los dejó a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que tardó 20 años en expedirse y que, como veremos, no resolvió el asunto.
En consecuencia, el nivel intermedio que realmente mantuvo su vigencia fue el departamental, al que no se le asignaron funciones muy definidas. De este solo se dice que será el líder del desarrollo económico y social de su territorio, se mantuvo para él una estructura tributaria que todavía en el siglo XXI depende de rentas alcabaleras (cigarrillos y licor).
3. Hacia 1998 la crisis financiera llevó a que el gobierno se empeñara a fondo en el congreso para revertir la fórmula de las transferencias que había quedado consagrada en la Constitución.
Con el Acto Legislativo Nº 01 de 2001 y la ley 715 del mismo año, se inició un proceso de recentralización en el manejo de los recursos y se cambió el énfasis de la descentralización:
a. Por un lado, la batalla que originalmente fue por la autonomía se transformó en la lucha por el manejo de los recursos y empezaron a perder terreno los aspectos políticos que le habían dado origen.
b. Por otro lado, los problemas de orden público produjeron un clima de inseguridad y de ingobernabilidad de ciertas regiones, donde aumentó en forma ostensible el asesinato de alcaldes y de concejales, principalmente, y de diputados y gobernadores, en menor medida.
4. Llegó entonces una etapa de negociaciones financieras y de dar prioridad al orden público en las relaciones entre Nación y gobiernos regionales. El gobierno nacional utilizó buena parte de los proyectos regionales para negociar con el congreso las reformas necesarias. Así los representantes de las regiones se mostraban descentralistas en su tierra, pero votaron ordenadamente todas las reformas recentralistas que el gobierno les presentó.
Además, el gobierno nacional irrumpió en terrenos típicamente locales mediante subsidios desde entidades nacionales y otros instrumentos que refuerzan la imagen del gobierno nacional como factor de poder territorial.
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Foto: Javier Casella |
En algunas regiones había más funcionarios de la antigua Acción Social — hoy Departamento para la Prosperidad Social (DPS) — que del departamento o de los municipios. Los gobiernos sucesivos han mantenido esta línea, pese a que la reforma del Sistema General de Participaciones se prometió como una medida transitoria, pero llegó para quedarse.
5. En los últimos años hay que destacar la reforma del Sistema Nacional de Regalías, que busca aumentar la equidad territorial al distribuir los recursos por todo el país (“la mermelada” en todo el pan) y no solo en las regiones productoras. Hasta el momento el complejo diseño ha limitado la ejecución de los recursos, pero es demasiado pronto para hacer el balance.
También se expidió la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, que ha generado grandes frustraciones:
a. Por un lado, cuando la LOOT por fin llegó, prácticamente ya habían sido expedidas las normas sectoriales que deberían tenerla como marco;
Son innegables los avances en participación ciudadana, en cobertura de servicios, en infraestructura básica. Podría discutirse sobre qué falta o sobre cuáles han sido sus debilidades, pero se ha hecho camino al andar.
b. No se abocaron los temas que deberían tratarse, como la creación de las regiones autónomas y de las provincias, y más bien se convirtió en una ley de asociatividad para la cual el país no hubiera necesitado esperar tanto tiempo.
c. También entró en vigencia el Código de Régimen Municipal y recientemente la Ley de Áreas Metropolitanas, cuyos impactos todavía están por verse.
Otro país
Veinticinco años después de la primera elección de alcaldes son muchas las cosas que han cambiado en Colombia y en el entorno internacional:
· Por un lado, los territorios y de manera directa alcaldes, concejales y en menor medida gobernadores y diputados, fueron blanco de los grupos al margen de la ley, especialmente de la guerrilla.
· De otro lado, son varios los juicios seguidos a autoridades regionales y locales por sus vínculos con el paramilitarismo. Si bien esto no puede mostrarse como una tendencia, tampoco puede dejarse de lado.
· La corrupción se denuncia en todo el país y genera profunda desconfianza ciudadana en sus instituciones. Los distintos niveles se acusan mutuamente de lo que coloquialmente se denomina “democratización de la corrupción".
No hay evidencias contundentes en ningún sentido. Incluso podría pensarse que la corrupción se reproduce en todos los niveles y que las medidas tomadas no han sido suficientes. Es claro que se necesitan mayores controles allí donde se manejan recursos. La descentralización hace visibles los hechos, pero ante verdaderas “mafias” parece incapaz de contener el fenómeno.
A la corrupción hay que combatirla como un delito de lesa humanidad, pero sin estigmatizar la gestión, porque con eso lo que realmente se afecta son la institucionalidad y los valores democráticos.
Es preciso fortalecer institucionalmente a las regiones para que ejerzan de mejor manera el liderazgo que les corresponde y no para que ejecuten como operadores las tareas que les delegue el gobierno nacional.
Apuesta por la paz
¿Qué fue primero? ¿Quién se corrompió? Preguntas como estas obligan a examinar el contexto de la descentralización. Varias amenazas y oportunidades se ciernen sobre la descentralización:
· Una de esas oportunidades es el proceso de paz, donde se debe revisar seriamente el ordenamiento territorial.
· Hasta ahora el tema de tierras ha estado en el centro de la discusión, pero el ordenamiento territorial no ha estado presente y es fundamental para el país.
· Para el posconflicto y en la etapa de normalización, lo regional y lo local serán escenarios naturales.
· Por eso un Estado descentralizado ofrece ventajas para este propósito. Pero hay que preparar el camino.
Finalmente, veinticinco años después, sigue pendiente la deuda de desarrollar la autonomía territorial. Hoy, más que nunca, pagarla cobra vigencia como apuesta por la paz.
* Abogada del Externado de Colombia, filosofa de la Universidad del Rosario, magister en administración pública del Hochschule für Verwaltungwissenchaften-Speyer, profesora universitaria, experta en descentralización, gestión pública y modernización del Estado.
