Decisiones cruzadas: la licitación de los pasaportes
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Decisiones cruzadas: la licitación de los pasaportes

Escrito por Camilo Tapias

La licitación de los pasaportes se ha convertido en un problema de Estado. Esta es la historia pintoresca y sin embargo penosa de la disputa entre el presidente, el ministro suspendido y el secretario general de la Cancillería.

Camilo Tapias*

La licitación de la discordia

¿Cómo fue que un trámite administrativo se convirtió en un problema de Estado?

El propósito de esta licitación es el de “suministrar, formalizar y prestar el servicio de personalización, custodia y distribución de libretas de pasaportes, así como el servicio de impresión, almacenamiento y entrega de etiquetas de visa colombiana con zona de lectura mecánica a precios fijos unitarios sin fórmula de reajuste para el fondo rotatorio”.

Aunque el objeto del contrato es claro, su licitación se ha convertido en uno de los casos más curiosos de la historia reciente de la contratación pública en Colombia. No sólo ha despertado el interés de los estudiosos, sino de la ciudadanía en general que, gracias a los medios de comunicación, se entera de las acusaciones dentro del mismo gobierno, los debates jurídicos, las consecuencias legales, etc.

Antes de analizar este problema, es necesario conocer sus antecedentes. En primer lugar, la licitación es convocada por el Fondo Rotatorio del Ministerio de Relaciones Exteriores, cuyo representante legal es el ministro. Por lo regular, el ministro delega la representación legal en el secretario general de la Cancillería.

Hay que destacar que la licitación no. 03 de 2024, que tiene el mismo objeto, sigue su curso. En la actualidad está suspendida mientras se revisan los cientos de inquietudes y comentarios realizados por los casi 20 interesados en participar en la licitación.

En mayo de 2023 se abrió la licitación. Previamente se había publicado el proyecto de pliegos para que fuera posible presentar observaciones;  hasta ese momento se habían recibido centenares de inquietudes por parte de los interesados en la licitación. En pocas palabras, las inquietudes manifestaban que sólo una firma podría ser adjudicataria en virtud de los requisitos habilitantes planteados en la convocatoria y en las reglas de evaluación.

Pero las advertencias no fueron tenidas en cuenta y el pliego definitivo de la convocatoria salió a la luz pública. Por eso creo que este fue el primer eslabón de la cadena de errores cometidos con posterioridad.

De la misma manera, ad-portas de la adjudicación, la Fiscalía General, la Procuraduría y la Secretaría de Transparencia recibieron muchas quejas referentes al eventual direccionamiento de la licitación.

En septiembre de 2023, como docente y experto en contratación estatal, hice que mis alumnos estudiaran el pliego de condiciones de la licitación para identificar si realmente existía la posibilidad de un direccionamiento. Los alumnos llegaron a la conclusión de que los requisitos podían ser cumplidos por un único oferente, el cual ya había suscrito los contratos anteriores.

Algunos de los requisitos son: fábrica de impresión de pasaportes en el territorio nacional; solicitud de muestras de pasaporte colombiano; tener una planta de personalización en Bogotá; puntajes máximos al ofrecimiento de añadir un tercer chip con su sistema operativo.

Cuando el comité evaluó las dos ofertas allegadas, quedó habilitado apenas uno de los oferentes, que obtuvo el puntaje máximo en la convocatoria.

Entonces el presidente afirmó que no adjudicaría una licitación con un solo oferente. Por eso el canciller retomó la dirección del proceso y declaró desierta la licitación.

La resolución del canciller fue recurrida por el único oferente habilitado y evaluado por medio de otro acto administrativo, argumentando que el suministro de los pasaportes no debía interrumpirse y que debía adjudicarse a quien había asumido los contratos anteriores.

Foto: Cancillería - Todavía existe la duda sobre la competencia del secretario general para revocar decisiones tomadas por un superior como el ministro.

Secretario vs ministro

Teniendo en cuenta los argumentos precedentes, la Procuraduría General de la Nación abrió una investigación contra el canciller Álvaro Leyva Durán y lo suspendió provisionalmente. En consecuencia, el secretario general encargado del ministerio fue delegado una vez más como el representante legal del Fondo Rotatorio.

Desde esta posición revocó el acto del ministro que declaró desierta la licitación; anuló la resolución que declaraba la urgencia manifiesta y adjudicó la licitación al único oferente habilitado y evaluado: Unión Temporal Pasaportes. Por estas razones, el presidente declaró al funcionario insubsistente de forma inmediata. Un detalle poco mencionado, pero no menos importante, es que también se le bloqueó la clave de acceso al SECOP por lo que el contrato no se ha subido a la plataforma.

Hay que destacar que la licitación no. 03 de 2024, que tiene el mismo objeto, sigue su curso. En la actualidad está suspendida mientras se revisan los cientos de inquietudes y comentarios realizados por los casi 20 interesados en participar en la licitación. Después de analizar estos requerimientos, el ministerio tomará la decisión de expedir el acto administrativo de apertura o la no continuidad del proceso.

Además de tener un respaldo presupuestal diferente del de 2023, la licitación de los pasaportes ha generado las siguientes inquietudes e hipótesis:

  • Subsiste la duda respecto de la competencia del secretario general para revocar decisiones tomadas por un superior como el ministro. Ya el gobierno ha señalado que no tenía dicha competencia.
  • Dado que es un contrato que se perfecciona electrónicamente, ni el ministerio ni el adjudicado han podido suscribirlo por no encontrarse aún en la plataforma SECOP.
  • El contrato se adjudicó teniendo como respaldo un certificado de disponibilidad presupuestal que caducó en diciembre 31 de 2023, según comunicado de prensa del Ministerio de Hacienda. Sin respaldo presupuestal no es posible su suscripción.
  • Otra arista tiene que ver con la demanda que la Unión Temporal interpuso por la no adjudicación del contrato en septiembre de 2023, por un valor superior a cien mil millones de pesos. A la fecha aún no ha sido admitida por el Tribunal de Cundinamarca.

No es fácil predecir lo que va a suceder. Puede que se suscriba el contrato adjudicado, solucionando previamente el tema del respaldo presupuestal. Sin embargo, lo más probable es que el nuevo secretario general revoque la adjudicación realizada por el funcionario declarado insubsistente.

Los alumnos llegaron a la conclusión de que los requisitos podían ser cumplidos por un único oferente, el cual ya había suscrito los contratos anteriores.

Uno de los soportes legales para tomar tal decisión está señalado en el inciso 3 del artículo 9 de la ley 1150 de 2007:

“Artículo 90. De la adjudicación. En el evento previsto en el artículo 273 de la Constitución Política y en general en los procesos de licitación pública, la adjudicación se hará de forma obligatoria en audiencia pública, mediante resolución motivada, que se entenderá notificada al proponente favorecido en dicha audiencia”.

“El acto de adjudicación es irrevocable y obliga a la entidad y al adjudicatario. No obstante lo anterior, si dentro del plazo comprendido entre la adjudicación del contrato y la suscripción del mismo, sobreviene una inhabilidad o incompatibilidad o si se demuestra que el acto se obtuvo por medios ilegales, este podrá ser revocado, caso en el cual, la entidad podrá aplicar lo previsto en el inciso final del numeral 12 del artículo 30 de la Ley 80 de 1993”.

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