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Debate sobre las finanzas públicas, la falta que hace

Escrito por César González
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cesar gonzalezEl presupuesto no se hace sólo para que cuadre: se hace para que haga justicia social. Pero, sin razón, hemos dejado que el manejo financiero del Estado se convierta en un tema para especialistas, lejano de los intereses de la gente.

César González Muñoz *

En razonpública.com he expresado una visión asaz pesimista del desempeño económico de mediano plazo de la sociedad colombiana; me refiero a la visión que importa dentro de la perspectiva del interés público (no tanto para la fortuna de los negocios, cosa bien distinta). Para la gente, ¿qué es lo importante del desempeño económico? He propuesto que la métrica de ese desempeño sea, por una parte, la evolución de los indicadores de pobreza y de desigualdad de ingresos y acceso a derechos; y, por la otra, el comportamiento de los indicadores de sostenibilidad ambiental, institucional y financiera del proceso económico[1].
Las buenas noticias sobre pobreza y desigualdad regularmente deben venir acompañadas de

1. Un crecimiento alto y sostenido del Producto Interno Bruto, PIB[2]. Sin expansión material no hay manera de darles contenido a las instituciones sociales que combaten la pobreza y la desigualdad.

2. Cifras de desempleo a la baja y

3. Signos claros de sostenibilidad

a. de las finanzas públicas,

b. de las instituciones que garantizan el orden social y

c. del medio ambiente.

Pero estos tres factores no son suficientes. Un rápido crecimiento económico (así éste se mantenga durante varios años) no basta para el éxito de una estrategia contra la pobreza. Se requiere que el modelo económico sea "pro pobre", y no ladeado hacia el provecho mayor de los ricos, como ha ocurrido en los últimos años en Colombia. Además, la reducción de las desigualdades no se le puede confiar al mercado: es indispensable una voluntad igualitaria en la cúpula del Estado. El régimen tributario es aquí absolutamente esencial, lo mismo que un sistema de protección social incluyente y sostenible.

El largo plazo de la sostenibilidad ambiental

El análisis económico usual se regodea con el estudio del valor del patrimonio construido y de sus fluctuaciones. Menos atención se le presta al valor del patrimonio natural y a su preservación. La sostenibilidad ambiental de la economía colombiana en su conjunto pertenece actualmente a las preocupaciones de muy largo plazo. Sin duda, este asunto debería figurar de modo más prominente en la agenda pública, pero es cierto que, por cuenta del bajo crecimiento histórico de la economía nacional, se ha mantenido dentro de límites regionales y sectoriales de escala relativamente menor.

Sostenibilidad institucional, sí, pero después

La sostenibilidad institucional -que es el más pesado factor de bloqueo al buen desempeño social de la economía colombiana- es un tema por fuera de los alcances de esta nota.

La sostenibilidad fiscal, ¿Tema de Hacienda?

Queda la sostenibilidad fiscal. Las sociedades contemporáneas que luchan seriamente por alejarse de la pobreza deben procurarse unas finanzas públicas suficientes y sostenibles. Así, la sostenibilidad fiscal colombiana debiera ser un tema estelar en todas las discusiones políticas sobre la lucha contra la pobreza y la desigualdad. Pero no ocurre nada semejante: el manejo financiero del Estado ha llegado a ser un tema de expertos que hablan de la eficiencia, de la racionalidad y de la "técnica" de los diferentes impuestos; que discuten sobre la buena o mala gestión de la deuda pública sólo en el lenguaje de los especialistas en finanzas; que debaten sobre la venta de activos estatales como si fuera solamente un problema financiero y gerencial; que miran la dinámica y la composición del gasto público sólo como parte de los problemas contables del gobierno. De este modo, la sostenibilidad fiscal llega a ser un tema de Hacienda sin vínculo mayor con el objetivo último de la acción del Estado, que es el de mejorarle la vida a la gente.

Prueba de ello es que el debate presupuestal en el Congreso es un trámite liviano: la gente, que debiera estar representada en el Capitolio, es allí la gran ausente. El gobierno y el Congreso negocian el presupuesto entre sí sin prestarle atención al objetivo último. Ya es tradición que uno de los ejercicios políticos más elevados del poder legislativo se reduce a ser un episodio de poca monta.

El presupuesto no se hace sólo para que cuadre: se hace para que haga justicia social. ¿Acaso el objetivo de una sociedad más justa no pasa por promover un impuesto de renta progresivo en cabeza de las personas naturales? ¿Acaso una política de mayor redistribución no pasa por aplicarles tasas de impuestos más altas a los ricos para financiar tasas más bajas, o transferencias netas de recursos públicos, a los pobres? Tradicionalmente el Ejecutivo, y el Congreso, se han ido tras estrechos principios de eficiencia en el recaudo para favorecer los gravámenes indirectos como el IVA, contradictorios con la equidad; más recientemente, Ejecutivo y Congreso han aceptado la absurda idea de que rebajarles los impuestos a los más ricos terminará favoreciendo el empleo y el ingreso de los pobres.

Con el pecado y sin el género

El signo de la mediocridad colombiana es que en este campo nos hemos quedado con el pecado y sin el género. El establecimiento político está lejos de instalar el presupuesto público como instrumento de la justicia social; pero el tema de Hacienda no está resuelto. El establecimiento político tampoco ha logrado darles sostenibilidad financiera y contable a las cuentas públicas. Dos análisis recientes realizados por Asobancaria y Fedesarrollo[3] describen adecuadamente estos hechos. Algunas cifras claves son:

En el 2010 el déficit del sector público consolidado, del 3.7% del PIB, será el más alto de América Latina, y considerablemente mayor al del promedio de la región, que será del 2.5%. El Gobierno Nacional tendrá un faltante del 4.5% del PIB este año. Ello quiere decir que el superávit del sector descentralizado será sólo el 0.8%. En el 2008 el déficit del Gobierno Nacional Central fue el 2.3% del PIB y en el 2009, el 4.2%. Para los expertos, esta tendencia de las finanzas nacionales siembra dudas muy serias sobre la sostenibilidad del Estado colombiano en términos fiscales. En los últimos tres años el creciente déficit del Gobierno Nacional se ha acompañado de un superávit decreciente en el sector público descentralizado. Este superávit fue el 2.1% del PIB en el 2008 y el 1.6% en el 2009.

Después de cinco años de cifras positivas en las cuentas fiscales hasta 2008 (superávit crecientes del sector descentralizado y reducciones continuas del faltante del Gobierno Nacional) la recesión del 2009 dejó en evidencia "las fallas estructurales de las finanzas públicas"[4]. El período 2003-2008 registró buenos resultados fiscales por cuenta de los ingresos extraordinarios originados en los altos precios de los hidrocarburos y en un dinámico recaudo de impuestos que obedeció a un crecimiento económico relativamente elevado. Pero Ecopetrol redujo considerablemente sus dividendos distribuidos en 2010 y los ingresos tributarios registraron una fuerte frenada en 2009. Como consecuencia, el tema de Hacienda se resolvió este año mediante una reducción del presupuesto y un aumento de impuestos. De este modo el presupuesto público resultó siendo un factor de contracción macroeconómica con todas sus implicaciones en el crecimiento y en las oportunidades de empleo.

Ahora bien, como lo anota Fedesarrollo[5], "el Estado Central se ha descapitalizado todos los años desde 1994, puesto que los ingresos corrientes del Gobierno Nacional no han sido suficientes para financiar sus gastos corrientes y ha tenido que acudir a recursos de capital para su fondeo". En otras palabras, el tema de Hacienda en el largo plazo ha sido tal, que aún en la reciente bonanza extraordinaria de precios de hidrocarburos y minerales, el Estado no ha tenido una posición financiera que mejore la sostenibilidad fiscal colombiana. El endeudamiento continuo ha sido la recurrente salida. Ello quiere decir, además, que el producido de las privatizaciones realizadas durante todos estos años no muestra correspondencia alguna con nuevos activos públicos definibles, ni con inversiones públicas en programas sociales con rentabilidad mensurable. Ello hace más complicado el escenario del combate colombiano contra la pobreza y la desigualdad.

Siempre dentro del tema de Hacienda, los expertos -incluyendo la Asobancaria y Fedesarrollo- hablan de la necesidad urgente de aumentar (u "optimizar") el recaudo de impuestos y de establecer unas reglas fiscales que obliguen al Estado colombiano a ahorrar cuando se den las condiciones macroeconómicas y fiscales, y a propiciar políticas contra-cíclicas en condiciones de sostenibilidad de largo plazo.

Continuará la historia de mediocridad

En todo caso, las proyecciones oficiales no prevén que en los tres o cuatro próximos años se produzca un cambio sustancial en el talante de las finanzas públicas. Como ha observado Armando Montenegro en El Espectador[6], el gobierno de Uribe asegura que, con la recuperación del crecimiento y con un renovado boom de hidrocarburos y minerales que se espera en los próximos años, el tema de Hacienda quedará resuelto. Para la mayoría de expertos, este es un puro pensar con el deseo. Un aumento de impuestos es indispensable para el cuadre de las cuentas y para la sostenibilidad fiscal (en condiciones de preservación del statu quo). Pero los expertos saben que hay más: que los sistemas de salud y pensiones exigen un esfuerzo financiero enorme, que finalmente tendrán que atenderse los reclamos de la Corte Constitucional por la falta de atención y de cumplimiento de los mandatos judiciales y legales a favor de la población desplazada por la violencia, y que, de ribete, los próximos gobiernos van a ver cómo esta administración dejó amarrada otra parte importante del gasto público por cuenta de las Vigencias Futuras.

¿Y qué hay del significado político y social de la tributación, del gasto público y de la discusión y aprobación del presupuesto estatal? Nada de eso está realmente en el mazo de cartas después del resultado electoral del 30 de mayo.

Por ahora, lo que queda claro es que el mecanismo fiscal produce muchas dudas en cuanto a su sostenibilidad (sólo para mantener el talante político actual de las finanzas públicas) y que, ciertamente, allí no podrá aparecer fuente alguna de crecimiento acelerado y sostenido del PIB, ni un cambio en las tendencias del desempleo.

 

 *Miembro fundador de Razón Pública. Para ver el perfil del autor, haga clic aquí. 

Notas de pie de página


[1] González Muñoz, César. Ni con Qué, ni con Quién. Razón Pública, octubre de 2009

[2] La cifra más frecuente entre los economistas es el 6% anual

[3] Asobancaria. Semana Económica. 1 de marzo de 2010. http://www.asobancaria.com/upload/docs/docPub5284_2.pdf Visto el 30 de mayo de 2010.  Fedesarrollo, CIPE, Konrad Adenauer Stiftung. Economía y Política. Observatorio Fiscal. Seguimiento Presupuestal No. 1. Abril de 2010. ftp://www.fedesarrollo.org.co/pub/EP/os1.pdf Visto el 30 de mayo de 2010

[4] Asobancaria (2010). Ibid.

[5] Fedesarrollo, CIPE, Konrad Adenauer Stiftung (2010). Ibid.

[6] Montenegro, Armando. El Espectador. 30 de mayo de 2010

 

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