Los acuerdos de paz no han sido sometidos al voto popular en Colombia ni en el mundo.
Andrés Dávila
Podría ser el Congreso
¿Es absolutamente necesario refrendar mediante el voto popular los acuerdos entre el gobierno nacional y las FARC?
Esta pregunta – cuya respuesta parece ser tan obvia- surgió muy pronto en las negociaciones entre el equipo encabezado por Humberto de la Calle y Sergio Jaramillo y la delegación escogida por las FARC. Y surgió en buena parte porque el gobierno se autoimpuso el requisito de la refrendación popular como un modo de asegurar la plena legitimidad, la legalidad y la viabilidad política de los acuerdos eventuales de La Habana.
La decisión del gobierno se habría inspirado en un principio democrático bien intencionado, que para muchos se desprende del espíritu participativo de la Constitución de 1991 y que en cierto sentido resultaría ser obligatorio. Y para muchos otros la consulta transparente con el pueblo es necesaria porque se trata de asuntos de mucha trascendencia y por la gran desconfianza que esta organización guerrillera le merece a la mayoría de los colombianos.
Pero si se miran las experiencias de muchos otros países y se revisa la historia de las negociaciones con grupos armados en Colombia, la pregunta inicial merece ser repetida: ¿es realmente necesaria la refrendación popular?
Para no ir muy lejos, tanto en la negociación con el M-19 bajo el gobierno Barco como en la negociación con los grupos paramilitares bajo el gobierno Uribe, se acudió al Congreso para que, mediante una Ley y en reconocimiento de la legitimidad derivada de su elección popular y su carácter de instancia representativa de los ciudadanos, fuera adoptado el marco jurídico necesario para dar curso a lo acordado. Verdad es que en el caso de la Ley de Justicia y Paz, la revisión por parte de la Corte Constitucional corrigió las concesiones excesivas del gobierno a las AUC, y esto dio inicio a una política mucho más garantista en materia de reparación integral de las víctimas. Pero en último término, la refrendación del acuerdo con los paramilitares fue obra del Congreso.
 Uno de los umbrales que debe atravesar el Proceso de Paz es el triunfo del sí, en el marco de una elección popular. Foto: Registraduría Nacional del Estado Civil |
En otros países se han empleado muy diversos mecanismos, con muy distintas secuencias temporales y con resultados bastante diferentes. Sin embargo el caso de Guatemala sin duda viene a ser el referente más obvio y más cercano sobre los riesgos de acudir al voto popular para ratificar un acuerdo de paz mediante mecanismos del tipo referendo o plebiscito. Y en el único país donde de modo claro se sometieron los acuerdos al veredicto de las urnas, las reformas que el gobierno convino con la Unión Nacional Revolucionaria Guatemalteca (UNGR) fueron denegadas.
Pero aunque no fuera necesario, el gobierno decidió desde un comienzo que el acuerdo final sería sometido a alguna forma de refrendación popular (“los colombianos tendrán la última palabra”, es la expresión reiterada del presidente Santos) y por eso en el trasfondo del proceso han venido gravitando tres elementos:
- Primero, la soga al cuello que el gobierno se puso de manera un tanto inexplicable, pero que por una parte pudo servir como recurso de negociación ante las FARC (“si cedemos demasiado, el acuerdo será rechazado por el pueblo”) y por la otra ha ayudado a contener la oposición al proceso (“será el pueblo quien decide”)
- Segundo, las FARC entendieron o en todo caso vieron la oportunidad para entender que el mecanismo de “refrendación popular” podría ser una constituyente, como lo habían venido reclamando desde los tiempos de Jacobo Arenas
- Tercero, y un poco como reacción, el gobierno ha defendido desde siempre alguna forma de votación directa, aunque primero se inclinó hacia el referendo y ahora lo haga hacia el plebiscito.
El resultado neto ha sido mantener una especie de espada de Damocles sobre el futuro del proceso de paz y complicar de manera sustantiva la culminación de las negociaciones.
Pero además, estas negociaciones se prolongaron bastante más de lo que el gobierno – de manera simplista y optimista- había previsto y había hecho pensar a mucha gente. En ese lapso de tres años se produjeron en Colombia varios procesos electorales. Tanto en las elecciones parlamentarias y presidenciales de 2014 como en las regionales del pasado octubre, el tema de la paz quedó implicado, para bien o para mal, como bandera explícita o cómo objeto de reorientación a consecuencia del cambio en las fuerzas políticas. Tanto así que la segunda vuelta de las presidenciales en junio del año pasado se convirtió de hecho y de manera muy tajante, en un plebiscito informal sobre el proceso de La Habana.
Para las elecciones de 2015, desde distintos sectores políticos y sociales se propició una iniciativa que permitiera aprovechar la jornada para adelantar el ejercicio de refrendación. Pero a falta de un acuerdo completo entre el gobierno y las FARC que pudiera refrendarse y ante dificultades técnicas y prácticas para aplicar uno cualquiera de los mecanismos previstos en la Constitución, el esfuerzo oficial se concentró más bien en asegurar el triunfo de la Unidad Nacional y en medir fuerzas entre los varios partidos que la componen.
Con todo y eso, de las propuestas y discusiones anteriores se desprendió la conclusión de que sería necesario simplificar los mecanismos eventuales para llevar a cabo la refrendación, y en especial reducir el umbral o cantidad mínima de votos necesarios para que la consulta se dé como aprobada. En efecto, como Gómez Buendía indicó en esta revista, las exigencias de la Constitución y de la Ley de Participación son tales que “de los 36 intentos de referendo en Colombia solo uno – el de Uribe- llegó a las urnas y fracasó – según el propio Uribe– por el exceso de preguntas”.
Y en todo caso importa recordar que tanto la prórroga de la Ley de Orden Público como el debatido (y rechazado por las FARC) Marco Jurídico para la Paz debieron ser tramitados por el Congreso y esperar la declaración de exequibilidad por parte de la Corte Constitucional.
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En medio de estos ires y venires -y dados varios avances innegables en las negociaciones- el gobierno y su coalición mayoritaria en el Congreso comenzaron a preparar el terreno para la “refrendación” e “implementación” de los acuerdos de la Habana. De nuevo, se ha recurrido al marco previsto y se ha encontrado el rechazo tanto de las Farc, como de los sectores opuestos al proceso, claramente identificados, aunque no únicamente, con el Centro Democrático.
Y es allí, donde, en el último envión, se ha entrado a la discusión de la reforma al mecanismo plebiscitario, de manera que el umbral requerido se reduzca a la mitad para este caso específico.
Si bien no es claro si el Gobierno ha actuado de manera estratégica o en reacción a la necesidad de concretar el mecanismo dándose cuenta de los inconvenientes puestos en evidencia, lo que queda claro es la obstinación gubernamental en acudir a un mecanismo de refrendación popular, sin haberlo previamente acordado con las Farc, pero con condiciones aparentemente menos riesgosas y desfavorables. La coalición mayoritaria en el Congreso le ha permitido avanzar en la propuesta pero, evidentemente, hay todavía varias dudas e incertidumbres. Dado que la modificación al umbral se considera únicamente para el plebiscito que sirve como mecanismo de refrendación de los acuerdos de paz negociados en La Habana, es factible que la Corte Constitucional revise celosamente tal limitación, con varios posibles cursos de decisión: declarar constitucional lo aprobado por el Congreso, reconociendo el carácter excepcional y particularmente estratégico de lo que está en juego; encontrar que se modifican principios básicos de la democracia participativa y de los parámetros establecidos para conseguir una suficiente legitimidad en la consulta al constituyente primario, el pueblo; o considerar que es justificada la revisión del umbral, pero que debe extenderse al mecanismo en general y, eventualmente, incluso para los demás mecanismos de participación que tienen este carácter.
Pero hay también una incertidumbre política innegable respecto del significado de obtener una votación por el plebiscito que solo supere el 13% indicado. Y esta tiene que ver con la legitimidad política y jurídica de tal resultado en caso de que sea favorable a la aprobación de los acuerdos. Es uno de esos nudos gordianos que al tratar de deshacerlos se anudan con más fuerza. Es cierto que la coalición del gobierno ha respondido eficazmente a la constatación de los riesgos existentes y a la necesidad de, desde medidas excepcionales, viabilizar los cambios necesarios para dar cabida a la culminación del proceso. Pero es cierto, también, que para muchos sectores, no solo los evidente y obviamente opuestos al proceso, se trata de un ejercicio apurado, pragmático, riesgoso y con posibles derivaciones que acaben por trastocar unas reglas de juego hoy bastante inciertas, alteradas, confusas.
Por ello, resulta inevitable retomar la pregunta inicial, nuevamente, y señalar que son muchas las dudas, a hoy, en torno a pertinencia, oportunidad y viabilidad del instrumento de refrendación escogido, así se tenga toda la intención de apoyar el buen suceso de la paz.
* Politólogo de la Universidad de los Andes, maestro y doctor en Ciencias Sociales de la FLACSO, México, profesor asociado y director del Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Javeriana.
