Es el plan más ambicioso o más costoso de la historia, sobretodo en construcción de infraestructura. Pero la revisión cuidadosa de los gastos e ingresos para los próximos años, deja un descuadre de 14 billones de pesos que nadie sabe de dónde provendrán.
Ricardo Bonilla González*
Un plan costoso
El Concejo de Bogotá acaba de aprobar el Plan de Desarrollo 2016-220 “Bogotá Mejor Para Todos”, por un monto de 96,1 billones de pesos, el más grande en la historia de la ciudad. Este Plan es ambicioso en materia de infraestructura, poco generoso en materia social y muestra mucha animadversión hacia los logros de las administraciones anteriores.
Dado el contexto de restricción presupuestal, el Plan traslada muchos de los recursos de lo social hacia la infraestructura. Para ello reasigna partidas, recorta gastos y se plantea nuevas fuentes de financiamiento, lo cual convierte el documento en un Plan lleno de propósitos pero sin certidumbres financieras.
El Plan de Desarrollo compromete las ejecuciones de los próximos cuatro años de gobierno. No se trata de aprobar un presupuesto ni unas fuentes de financiamiento. Como su nombre lo indica, el Plan es una hoja de ruta sobre los compromisos y las acciones que van a desarrollarse, pero cada una de estas deberá obtener certificados de disponibilidad presupuestal (CDP) para su adjudicación, además de cumplir requisitos legales y contractuales para su ejecución. Por lo tanto todos los proyectos deben pasar por un ejercicio real de apropiación presupuestal y asignación efectiva de recursos; mientras tanto, no son más que expectativas por ejecutar.
El Plan se proyecta sobre un período de cinco años, aunque el período del gobierno respectivo sea de solo cuatro años, lo cual implica un traslape intergubernamental, esencia de la continuidad necesaria entre gobiernos para garantizar la ejecución de proyectos. En otras palabras, ¨construir sobre lo construido¨.
Este Plan de Desarrollo entró en vigencia el 1 de junio de 2016 e irá hasta el 31 de mayo de 2020, cuando entrará a regir el Plan de quien ocupe la Alcaldía en el período 2020 – 2023. Sin embargo el presupuesto se proyecta sobre la base de cinco años completos, lo cual en este caso significa un promedio de 19,22 billones de pesos por año.
Las cuentas claras
 Panorámica de Bogotá. Foto: Jorge Andrés Calderón |
Un Plan de Desarrollo solamente prevé recursos para inversión. Por lo tanto la administración debe tener presente las demás exigencias financieras: costos de funcionamiento, obligaciones contractuales y servicio de la deuda.
Para el caso de Bogotá, el presupuesto aprobado mediante Decreto 517 de 2015 para gastos de funcionamiento de 2016 fue de 2,7 billones de pesos, sin contar el pago de maestros en educación e integración social y los profesionales de la salud, cuya asignación se cuantifica como inversión. Por su parte, el servicio de la deuda se estimó en 535.000 millones de pesos, cifra que puede variar dependiendo de los vencimientos y de la adquisición de nuevas obligaciones.
Teniendo en cuenta lo anterior y sin modificar las condiciones de gastos de funcionamiento y servicio de deuda -los cuales tienden a crecer- la previsión presupuestal de los cinco años de vigencia del Plan debe aumentarse en un promedio de 3,2 billones de pesos por año, para un total de 16 billones, de modo que la necesidad total de recursos asciende a 112,1 billones esto es a 22,4 billones de pesos por año, es decir, 5,7 billones más de lo que ahora proyecta el Distrito.
5,7 billones más de lo que ahora proyecta el Distrito.
Aquí es donde surgen las dudas financieras sobre la manera de ejecutar los proyectos de inversión incorporados en el Plan de Desarrollo. Al adquirir más deuda, como se prevé, el servicio de la misma será mayor, y lo mismo sucederá si se mantiene el procesos de formalización laboral de funcionarios públicos.
La plata que hay
 Render del metro elevado propuesto por el Alcalde Peñalosa. Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá |
El Distrito Capital se financia con recursos propios, transferencias de la Nación, crédito y convenios con entidades o personas privadas.
- Por recursos propios se entienden los ingresos corrientes y los ingresos de capital.
- Por transferencias de la Nación se entienden las derivadas del Sistema General de Participaciones y las apropiaciones del presupuesto nacional para ejecutar en y por finBogotá.
- El crédito consiste en los recursos adquiridos con entidades financieras nacionales o extranjeras que requieren aprobación previa de un cupo de endeudamiento.
- Los convenios con privados son las llamadas alianzas público-privadas (APP), donde el aporte público se estima entre el 20 y el 30 por ciento, según el proyecto.
-Los ingresos corrientes constituyen la principal fuente de financiación de los gobiernos, e incluyen tanto los ingresos tributarios como los no tributarios (por ejemplo por venta de servicios). Los ingresos corrientes del Distrito se estiman en 8,1 billones de pesos para este año: durante los cinco años del nuevo Plan, estos ingresos podrían llegar a los 43 billones de pesos es decir, a un promedio de 8,6 billones cada año.
De los ingresos corrientes hay que restar los recaudos de destinación específica, que son aproximadamente 6 billones de pesos acumulados, más los gastos de funcionamiento y de servicio de la deuda. Por tanto quedan disponibles 21 billones de pesos para inversión – suponiendo que no habrá un recaudo adicional por valorización, el cual tendría que ser aprobado por el Concejo-.
-Por su parte los recursos de capital provienen de los excedentes de las empresas, de rendimientos financieros y de recursos del balance. Las proyecciones entregadas por la administración al Concejo dan un acumulado, relativamente bajo, de 6,7 billones de pesos. Esta cifra reducida se basa en parte en suponer un mejor nivel de ejecución en el gasto (es decir, una reducción sustancial de los recursos del balance) y un menor flujo de excedentes financieros de las empresas, prácticamente reducidas a la Empresa de Energía de Bogotá y al Acueducto, si se cumplen los planes de venta y disposición de recursos de la Empresa de Teléfonos de Bogotá (ETB) y de la Trasportadora de Gas Internacional (TGI).
Sigue sin saberse cómo se conseguirán los 14 billones que están faltando.
Lo anterior sin embargo no resulta para nada coherente con el hecho de mantener los excedentes de la ETB en la financiación del Metro y con desconocer que el mayor proveedor de excedentes del Grupo Energía es TGI.
– Según la administración, las transferencias de la Nación por el Sistema General de Participaciones pueden ascender a los 16 billones de pesos. Otro tipo de transferencias proviene de compromisos adquiridos mediante documentos CONPES; en este caso se trata de vigencias futuras de la Nación para el sistema de transporte masivo y el compromiso por 9,7 billones de pesos del cheque simbólico que el presidente Santos le entregó al alcalde Petro.
Para honrar este compromiso, el Distrito entregó la disponibilidad de recursos de contrapartida por valor de 4,1 billones de pesos, reflejados en la sobretasa a la gasolina, una porción de crédito y una apropiación de excedentes de la EEB y ETB. Este compromiso se mantiene dentro del Plan aprobado, lo que le da una destinación específica a la sobretasa y no se sustituye el excedente apropiado a la ETB por 350.000 millones de pesos.
-En cuanto a los recursos de crédito, el Distrito tiene aprobado un cupo de endeudamiento por 3,8 billones, de los cuales se han otorgado certificados de disponibilidad presupuestal por más de un billón de pesos para obras de infraestructura vial y educativa, sin que se haya adquirido el respectivo recurso de crédito y este financiado provisionalmente por la caja del Distrito.
En este cupo se incluyen asimismo, 800.000 millones ya contabilizados, con destino a la contrapartida del Metro. Adicionalmente, y por cupos aprobados con anterioridad, el Distrito tiene un acumulado de crédito efectivo por 1,3 billones de pesos, de los cuales una porción muy pequeña obedece al cupo vigente.
En el Plan se habla de un cupo de endeudamiento por 5,1 billones de pesos, para lo cual tendrán que ir al Concejo para obtener la diferencia, con un disponible efectivo de 2,8 billones, de los cuales 800.000 millones irán al Metro, de suerte que la cifra se reduce a dos billones.
Las cuentas no cuadran
Este balance arroja recursos totales para inversión por 59,5 billones de pesos, sumando disponibilidades efectivas en ingresos corrientes, transferencias, recursos de capital, recursos de crédito y aportes para el Metro.
De aquí se sigue un total de recursos inciertos por valor de 36,6 billones de pesos, de los cuales el gobierno espera que el sector privado contribuya con 13 billones, sin decirnos cuánto ni de dónde va a salir el aporte público de las APP.
Los nuevos tributos, que la administración estima en 3,1 billones de pesos, deberán ser reglamentados en el Concejo, así como la nueva expectativa de valorización. Y queda el interrogante de la llamada gestión de activos, venta de ETB y TGI, calculados en 6,5 billones de pesos.
Aun así, con estas estimaciones, sigue sin saberse cómo se conseguirán los 14 billones que están faltando. Un Plan no se le niega a nadie, otra cosa es financiarlo.
* Profesor Universidad Nacional. Coordinador del Observatorio de Coyuntura Socio Económica OCSE.
