Corrupción y descentralización: la cosa no es tan sencilla - Razón Pública
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Corrupción y descentralización: la cosa no es tan sencilla

Escrito por Alberto Maldonado
Alberto Maldonado

Alberto MaldonadoEl argumento de la prensa bogotana está basado en sofismas y en no ver sino la mitad de la película, además de mostrar su sesgo antidemocrático. La descentralización tiene riesgos que bien pueden controlarse y las fallas de control se han debido sobre todo a la Nación: la cosa no es tan sencilla.

Alberto Maldonado*

Dos columnistas, poco rigor 

Aunque ni Daniel Samper Pizano ni Plinio Apuleyo Mendoza lo dicen explícitamente, de sus columnas de estos días [1], parece deducirse que deberíamos eliminar la elección popular de los gobernadores y alcaldes, regresando quizá a su designación por parte del presidente de la República. 

-Dice Samper: "El 9 de enero cumplió Bodas de Plata la elección de alcaldes, y, haciendo el balance de los efectos positivos y negativos que produjo, es evidente que ha sido un cáncer para Colombia. Un cáncer rebosante de democracia. Pero un cáncer." 

  • Y lo secunda Mendoza al decir que "Es cierto, como dice Daniel, que la elección de funcionarios regionales ha resultado peor que la enfermedad centralista." Y reitera su coincidencia con Samper: "¿De dónde proviene el mal? Daniel Samper alcanza a olfatearlo: de normas constitucionales o legislativas que juristas movidos por nobles intenciones diseñan a espaldas de la realidad". 
  • Si hubieran dicho opino que la elección de alcaldes ha sido un cáncer, o considero que la corrupción se debe a la elección de funcionarios regionales, no habría mucho que discutir, dado que se trata de una opinión, tan respetable como la de aquellos que piensan que el esquema descentralizado ha sido mejor que el centralista o que la elección por voto ciudadano no es la causa de la corrupción. Entre gustos no hay disgustos. 

    Pero los coincidentes Samper y Mendoza van más allá de la opinión y hacen afirmaciones que implican relaciones causales. Samper sostiene que es "evidente" la relación entre elección de alcaldes y gobernadores y corrupción y dedica su columna a confirmarlo, mientras Mendoza ratifica que el mal (la corrupción) proviene de normas constitucionales o legislativas. 

    Esto ya no es una simple opinión, y lo mínimo que uno esperaría de periodistas tan reputados sería la prueba de sus asertos, o por lo menos la indicación de dónde puede encontrarse. 

    La cosa es más compleja 

    Parto de aceptar la existencia del "mal" de la corrupción, sobre el cual los dos columnistas ofrecen algunas evidencias (datos de Transparencia por Colombia, destitución de una alcaldesa, intervención de la guerrilla, captura del Estado por parte de los paramilitares, violación de las normas de contratación, informes de prensa y televisión, en particular los informes de Mauricio Gómez sobre las regalías, etc….). Pero el asunto no es este sino la relación de causalidad con la elección popular de alcaldes y gobernadores, sobre la cual no presentan evidencias. 

    Para abordar este tema conviene hacer algunas precisiones y formular preguntas a los columnistas: 

    • No todos los municipios y departamentos presentan los fenómenos de corrupción señalados, ni en la misma magnitud, ni podría afirmarse con pruebas que todos los alcaldes y gobernadores son corruptos;
    • El propio Samper reconoce esta situación cuando señala que hay casos positivos, lo cual indicaría que no es posible establecer una relación causal general entre elección de autoridades territoriales y corrupción. A lo sumo podría señalarse que esta elección (sumada a otras medidas como mayor disponibilidad de recursos, carencia de controles, etc.), podría abrir un espacio favorable para una mayor corrupción, pero no necesariamente ser el factor causal determinante.
    • De otra parte, no es conveniente generalizar tanto; el propio Mauricio Gómez en sus informes para CM& señaló que hay casos evidentes de corrupción y despilfarro, pero también que se han invertido muchos recursos y mejorado las condiciones de vida de la población, obviamente no en la magnitud esperada.
    • Adicionalmente, habrían de probar que en la situación previa a la descentralización se daba menos corrupción y desgreño -así las regiones para entonces controlaran menos recursos.
    • Por otro lado, la corrupción también existe en el nivel central, con abundantes despilfarros y fallas en los servicios; bastaría mencionar la serie de escándalos recientes en entidades como el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, el Ministerio de Agricultura, la Dirección Nacional de Estupefacientes, DNE, la Fiscalía General o la Superintendencia de Notariado y Registro, la penetración del narcotráfico en las campañas presidenciales o la presencia de los paramilitares en el Congreso. O ver la calidad de la infraestructura vial nacional, los niveles de impunidad, la cantidad de agentes de la política y del ejército investigados y sancionados, y en fin, el servicio diplomático utilizado para pagar favores políticos.

    Contra la elección popular de alcaldes y gobernadores 

    ¿El saqueo de recursos de las regalías y de otros recursos territoriales ha sido producto solamente de caciques regionales rudimentarios? ¿No han sido gobernadores y alcaldes del partido de la U, del Partido Liberal, del Partido Conservador, de Cambio Radical y de otros partidos de la coalición de gobierno? ¿Los partidos nacionales no tienen responsabilidad alguna en esta situación? 

    Me pregunto si Samper y Mendoza consideran que este cáncer de la corrupción nacional es resultado de normas constitucionales y legales idealistas, ingenuas y alejadas de la realidad, como la elección por voto del ciudadano del presidente y de los congresistas. 

    ¿El hecho de que Colombia no mejore durante diez años en el indicador de percepción de corrupción de Transparencia Internacional se debe a la elección popular del presidente? ¿Deberíamos cambiar este sistema de elección y proponer uno alternativo? ¿Cuál? ¿Al presidente deberían elegirlo Naciones Unidas, la Corte Penal Internacional, organizaciones no gubernamentales internacionales? ¿Se solucionaría con esto el problema de la corrupción nacional? 

    Más y menos de la descentralización 

    Me preocupa que posiciones como las de Samper y Mendoza confundan la discusión. La descentralización territorial no es ninguna panacea y tiene riesgos, como los tiene el Estado central, pero al mismo tiempo tiene ventajas. 

    Se pregunta Samper si nadie adivinó la calamidad que amenazaba al país y contesta que Alberto Lleras temía que se iba a disparar la corrupción; también Carlos Lleras Restrepo pensaba que el país se iba a descuadernar con la elección popular de alcaldes. 

    Sin referirse a Colombia, ya Mariátegui en el Perú de la década de los treinta señalaba el riesgo de que la descentralización sirviera para reforzar el poder de los gamonales y condujera a un sistema menos democrático [2]. Revisando la experiencia internacional, Brian Smith indicaba que la descentralización en sí misma no genera mayor democracia ni eficiencia y criticaba una visión "romántica" de estos procesos [3], mientras Prud´homme insistía en que uno de los riesgos de la descentralización es la mayor corrupción por la carencia de mejores controles y de una prensa fuerte en los territorios [4]. 

    Pero al mismo tiempo, estos y otros autores consideran que un cierto grado de descentralización es necesario para limitar la concentración del poder, para estimular una mayor participación de los ciudadanos, para lograr que lleguen los servicios estatales a territorios apartados y para ajustar la prestación del servicio a las necesidades locales. 

    Con el fin de acentuar sus ventajas y de limitar sus riesgos, se proponen medidas orientadas a mejorar los sistemas de información, de control y de evaluación sobre la gestión de las entidades territoriales. 

    Otras raíces posibles 

    La corrupción depende de muchos factores y no es posible establecer una relación causal invariable con ninguno de ellos -o en todo caso no con la elección popular de las autoridades locales. 

    En todas las sociedades existen grupos e individuos con mayor poder que abusan de los recursos estatales en su propio beneficio; dependiendo de condiciones socioeconómicas (niveles de riqueza y su distribución por ejemplo), en algunos países la situación es peor que en otros. 

    En el caso colombiano, con una de las distribuciones más desiguales de la propiedad y del ingreso en América Latina, y con niveles de pobreza elevados, existe también una enorme desigualdad en el poder político, lo cual se agrava por el peso de los dineros provenientes del narcotráfico y de otras actividades ilegales. 

    Hay dinero para comprar elecciones y ciudadanos motivados o forzados a vender su voto por diversas razones. Adicionalmente los sistemas de pesos y contrapesos no funcionan suficientemente y los órganos de control y la justicia operan con muchas dificultades. 

    ¿Dónde estaba la Nación? 

    Creo yo que todos coincidimos en la necesidad de mejorar la gestión de los departamentos y municipios (así como de las entidades nacionales) para garantizar que los recursos se concreten en servicios de educación, salud, agua potable y otros, que mejoren las condiciones de vida de la población y especialmente de los más pobres. 

    Esto implica muchas acciones, tanto de carácter técnico, de asistencia en la prestación de servicios, de mejoramiento de las instituciones, como de control, evaluación y sanción más eficaces. 

    Considerando las noticias crecientes sobre el cáncer de la corrupción territorial, tanto el ejecutivo nacional como los órganos de control, la fiscalía y la rama judicial, deberían reforzar sus acciones de investigación y sanción, y darle especial prioridad a este tema. 

    Igualmente, debe realizarse un programa especial de seguimiento y verificación de los procesos electorales en curso para limitar al máximo la captura de municipios y departamentos por parte de grupos ilegales y carteles de la corrupción. 

    Colombia cuenta con un esquema institucional amplio para el control, la investigación y la sanción de las autoridades y funcionarios territoriales: el ejecutivo cuenta con las superintendencias, con la Dirección de Regalías y con los sistemas de seguimiento y evaluación de las transferencias de la nación a cargo del Ministerio de Hacienda y del Departamento Nacional de Planeación; todos los ministerios tienen funciones de información, seguimiento y evaluación del gasto territorial. La Contraloría tiene a su cargo el control fiscal de regalías y transferencias y cuenta con oficinas en todas las regiones; la Procuraduría se encarga de la investigación disciplinaria y la fiscalía y la rama judicial de la investigación y la sanción penal. 

    Mientras crecía el cáncer de la corrupción territorial, ¿qué estaban haciendo todas estas entidades nacionales? ¿No han tenido capacidad suficiente para controlar los desmanes de las autoridades territoriales? ¿Por qué? 

    Obviamente la lucha contra la corrupción no debe basarse solamente en la investigación y la sanción, pero dada la gravedad del problema, sí debería ser una prioridad

     

    * Economista

    Notas de pie de página 


    [1] http://www.eltiempo.com/opinion/columnistas/
    danielsamperpizano/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-9004690.html
     y http://m.eltiempo.com/opinion/columnistas/
    plinioapuleyomendoza/remedio-para-un-mal/9033780/1 

    [2] Mariategui, José Carlos (1982), 7 ensayos de interpretación de la realidad peruana, Empresa Editora Amauta, Lima 

    [3] Smith, Brian C (1985), Decentralization: the territorial dimension of the State, 1 ed. 1 vols, George Allen & Unwin, Boston, Sidney. 

    [4] Prud'Homme, Remy (1995), The dangers of decentralization, The World Bank Research Observer 10, No. 2, p. 201-220, Bogotá. 

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