Corrupción: por qué en Colombia no funcionan los sistemas de control fiscal - Razón Pública
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Corrupción: por qué en Colombia no funcionan los sistemas de control fiscal

Escrito por Luis Hernando Barreto
Votante en la consulta anti-corrupción.

Luis Hernando BarretoTenemos un enredo entre el control interno que ejercen las propias entidades del gobierno y el control externo que corresponde a las contralorías. Y el nuevo Contralor propone una reforma que acabaría de agravar el enredo.     

Luis Hernando Barreto*

Oleada de proyectos

Los vientos de cambio que soplan desde la pasada campaña electoral, se hicieron más fuertes con los 11,7 millones de votos que obtuvo la consulta popular contra la corrupción.

Por eso la lluvia de anuncios sobre las medidas que se tomarán para luchar contra la corrupción por parte del Presidente, la Vicepresidenta y el nuevo Contralor, así como los proyectos de ley presentados por la Procuraduría, la Fiscalía y el senador Uribe.

La eficacia del control fiscal es decisiva en esta cruzada contra la corrupción. Pero la propuesta del nuevo Contralor Felipe Córdoba sobre el modelo de control fiscal plantea serias dudas jurídicas. No porque no haya que cambiar el modelo, sino por la orientación que justifica su propuesta.

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La propuesta del nuevo contralor

Edificio Contraloría General de la Nación.
Edificio Contraloría General de la Nación.
Foto:  Contraloría General de la República

Los principales elementos del modelo de control fiscal que propone el contralor Felipe Córdoba son:

  • “darle a la Contraloría una función preventiva, concomitante y posterior. Hay que adoptar mecanismos para vigilar todo proceso en contratación, previamente a la adjudicación”.
  • que la Contraloría lleve a cabo “un acompañamiento a los procesos y los contratos en las regiones a nivel nacional”, y
  • fortalecer la función investigativa de la Contraloría para que “… tenga la capacidad de defender todo ese esquema probatorio ante un juez de lo administrativo para tener toda una sanción jurisdiccional”.

El Contralor considera que el control posterior-o cuando ya se hizo el gasto- es inoperante frente a la corrupción. Por eso y no sin razón, lo denomina “control póstumo”. Y en consecuencia Córdoba propone que la Contraloría acompañe al ejecutivo en la ejecución de los recursos públicos mediante la vigilancia previa (preventiva) y la concomitante (mientras se ejecuta el gasto).

La vieja discusión

Durante la vigencia de la Constitución de 1886, el control previo se prestó a la coadministración por parte de las contralorías y, en no pocos casos, a las prácticas corruptas de los auditores.

Lo anterior fue resultado de la politización de la Contraloría General de la República, entidad que en su momento sirvió de engranaje al clientelismo político, con más de 17 mil cargos de libre nombramiento y remoción.

Córdoba propone que la Contraloría acompañe al ejecutivo en la ejecución de los recursos públicos mediante la vigilancia previa.

Esa fue la razón de los constituyentes de 1991 para separar de manera tajante los dos tipos de control —el previo y el posterior— dejando el primero para que lo ejerza la misma administración pública (control interno, artículo 209 de la Constitución) y el segundo a cargo de la Contraloría General de la República (artículo 267).

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Propuesta inconstitucional

Según el numeral 7 del artículo 5 del decreto ley 267 de 2000 la Contraloría tendría entre sus funciones la de hacer advertencias sobre operaciones o procesos en ejecución para prever los riesgos graves que comprometan el patrimonio público.

Ciertamente esta función de advertencia produjo sus frutos y durante su vigencia evitó pérdidas cuantiosas al erario. Por ejemplo, en 2006, la Nación se benefició en 622 millones de dólares por el control de advertencia que indujo la subasta de Telecom.

Pero la sentencia 103 de 2015 de la Corte Constitucional declaró inexequible el control de advertencia, con el argumento de que ella implicaba una intervención previa de la Contraloría en la adopción de decisiones y la culminación de los procesos u operaciones administrativas y, por tanto, constituía una modalidad de coadministración.

La parte clave de la sentencia de la Corte consistió en afirmar que el control de advertencia era una forma del control previo y por lo tanto violaba los principios constitucionales que prohíben la coadministración y establecen el carácter posterior del control fiscal.

Es claro que la función de advertencia o las funciones preventivas y concomitantes del control fiscal, tal como las propone el Contralor Córdoba, son simples eufemismos del control previo y, por tanto, son inconstitucionales.

No bastaría con un Acto Legislativo para que la Contraloría asuma nuevamente las funciones de control previo, habida cuenta de que el Congreso no es competente para modificar los principios constitucionales. De hacerlo estaría invadiendo la órbita del pueblo como poder constituyente y estaría  sustituyendo parcialmente la Constitución, lo cual no es permitido por la Corte (Sentencia C-1200 de 2003).

La única vía legal para que la Contraloría vuelva a asumir funciones de control previo sería una Asamblea Constituyente.

El problema está en el control interno

Contralor Carlos Felipe Córdoba.
Contralor Carlos Felipe Córdoba.
Foto: Auditoría General de la República

La ineficacia del control interno en cabeza del poder ejecutivo es un hecho evidente que sin embargo no hemos puesto en tela de juicio. Esta es la razón principal para que los corruptos se sientan tranquilos en las oficinas y pasillos de las entidades públicas.

A quien legalmente le corresponde ejercer el control interno reglamentado por la Ley 87 de 1993, es a la misma administración pública que tiene a su cargo el control previo llámese de advertencia, preventivo o concomitante.

El problema del control interno nació al decidir que la oficina encargada de llevarlo a cabo sería una dependencia subordinada al director, gerente, ministro o presidente de la entidad pública respectiva lo cual quiere decir que estas oficinas nacieron muertas.

El fracaso del modelo estándar de control interno (MECI) también se explica por la imbricación exótica de un modelo de autocontrol basado en valores y diseñado por auditores privados para empresas privadas con ánimo de lucro (COSO), en un sector público de corte burocrático basado en reglas, cuya estructura jerárquica-funcional es pesada, confusa y caótica.

Un sistema tipo COSO no puede funcionar sino a partir de una cultura organizacional que realmente se oponga a la corrupción (algo que sí interesa a los dueños de la empresa) y de la interiorización del autocontrol por parte de los empleados. ¿Será posible lograr esto en la cultura de nuestro sector público?

Lamentablemente en cualquier entidad pública lo urgente predomina sobre lo importante, y el control interno basado en valores tiende a ser visto como algo obstructivo.

¿Qué pasa con el control externo?

Si bien la vigilancia externa que ejerce la Contraloría se limita a un control posterior y selectivo, su gestión está amarrada a un exceso de rituales procedimentales y de cumplimiento de formalismos (constitucionales, legales e internos de auditoria) que la vuelven muy lenta y muy pesada.

Un valor agregado importante de la Contraloría proviene de las auditorías a los estados financieros y a la gestión de resultados de las entidades vigiladas, pero no es frecuente que de allí se destapen los grandes casos de corrupción.

No existe una política de control fiscal sistémica que haga coherente y útil para la sociedad lo que hace cada organismo de control.

La Contraloría carece de un centro de inteligencia que estudie y diseñe políticas de lucha contra la corrupción de manera sistemática y permanente. Ciertamente allí se necesitan investigadores, pero no solo, señor Contralor, para fortalecer y blindar el acervo probatorio en los procesos de responsabilidad fiscal, sino ante todo para salirle al paso a la gran corrupción.

No tiene sentido que los procesos de responsabilidad fiscal sean una función administrativa en cabeza de la Contraloría (juez y parte), cuyos fallos son susceptibles de demanda ante el Consejo de Estado o los tribunales de lo Contencioso. Los fallos de responsabilidad fiscal deben tener el carácter de cosa juzgada jurisdiccional en el menor tiempo posible.

Diagnóstico coherente

El Cuadro de abajo muestra cómo el Departamento Administrativo de la Función Pública calificó de insuficiente e inefectivo el componente de administración del riesgo del control interno de 13 departamentos, lo que coincidió con riesgos de corrupción muy alto y alto que arrojó el índice de Transparencia por Colombia para estos mismos departamentos.

Relación entre el índice de transparencia y el control interno por departamentos

auditoria

    Fuente: Transparencia por Colombia y DAFP

Controles incoherentes

Pero por otra parte la Auditoría General de la República en 2016 aprobó las cuentas de 12 contralorías departamentales y calificó su gestión presupuestal y de contratación de buena, además de dar una opinión razonable sobre sus estados financieros. Mientras tanto el índice de Transparencia por Colombia clasificó a estas contralorías en un riesgo alto o muy alto de corrupción para el mismo año.

Relación entre el índice de transparencia y los resultados de Auditoría General para Contralorías

transparencia

Fuente: Transparencia por Colombia y Auditoría General de la República

Otro ejemplo: La Contraloría General calificó la calidad y eficiencia del control interno en 2016 de deficiente en general para toda la administración pública nacional. No obstante, este informe califica de eficiente el control interno de algunas entidades como la Fiscalía, el ICA, el SENA y el ministerio de Transporte, cuando las mismas tienen un riesgo alto de corrupción según el índice de Transparencia por Colombia.

Encuentre en RP: La mala idea de abolir las contralorías regionales.

De lo anterior se desprende la falta de armonía entre los sistemas de control fiscal en Colombia. En otras palabras, no existe una política de control fiscal sistémica que haga coherente y útil para la sociedad lo que hace cada organismo de control.

Señor Contralor, no por mucho madrugar amanece más temprano. No se apresure a presentar el segundo día de su posesión el anunciado proyecto de acto legislativo, que sería inconstitucional, no resolvería el problema de la gran corrupción y en cambio agravaría el caos institucional que tenemos.

 

* Economista, agrólogo, politólogo y candidato a doctor en estudios políticos y relaciones internacionales.

 

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