Corrupción: ¿»Tolerancia Cero»?
Compartir:
En la filosofía popular, pero también en la literatura académica.
Marcela Anzola* – Juan José Botero**
Habría que resignarse
Entre algunas buenas gentes ha provocado hilaridad, y entre otras, indignación, algo que dijo un señor que anda involucrado en escándalos de corrupción administrativa: que la corrupción es "inherente a la naturaleza humana". Este tipo de "filosofía espontánea", sin embargo, es bastante común, y de hecho uno podría apostar a que si se examinan las reacciones provocadas se va a encontrar otra pieza similar, algo así como: "no, la corrupción no es inherente a la naturaleza humana".
La aceptación de la corrupción como algo natural, contra lo cual poco o nada puede hacerse, no es algo novedoso. Desde hace tiempo se ha dicho, por ejemplo, que la corrupción "sirve para aceitar la maquinaria de la burocracia" pues permite realizar las actividades de modo más eficiente y en menos tiempo que si los canales normales se siguieran[1].
Hasta hace unos veinte años era posible encontrar en la literatura jurídica discusiones sobre si los dineros que las empresas pagaban por sobornos en el extranjero podían contabilizarse dentro de los costos normales de las empresas. En algunos países europeos se consideraba incluso que estos pagos eran deducibles de los impuestos.
La situación en Colombia no era diferente. Por ejemplo, es interesante observar cómo la reforma a la administración pública del 1968 -una de las más importantes de nuestra historia- no contempló mecanismos específicos para combatir la corrupción. Para algunos autores, esta omisión se debería a que la reforma se hizo bajo el Frente Nacional, cuando los controles al ejercicio de la función pública permanecieron en segundo plano debido a que el pacto bipartidista se fundaba principalmente en el reparto burocrático, lo que de por sí implicaba un régimen "clientelista" y el correlato de la corrupción.
Con ojos de economista
Desde finales de la década de los 80 esta visión ha cambiado y la lucha contra la corrupción ha pasado a un primer plano, asociada sobre todo con el modelo de economía de mercado[2].
Actualmente se considera que la corrupción no sólo afecta el presupuesto público, desalienta la inversión privada y limita el crecimiento económico, sino que encarece los precios de manera "artificial" y es por lo mismo un factor de ineficiencia o una fuente de imperfecciones de mercado. Esta visión ha venido acompañada de diversas iniciativas internacionales (convenciones, índices, códigos de conducta) que prenden luchar contra la corrupción.
Sin embargo, por regla general, tales análisis e iniciativas se inspiran en un enfoque "economicista", tanto del servicio público como del servidor público. Y acá entramos en terreno movedizo.
Sería por supuesto muy difícil encontrar, entre los estudiosos actuales del fenómeno, a alguno que se atreve a mencionar "la naturaleza humana" en sus análisis. Este concepto suena a una metafísica trasnochada y de poco recibo entre los académicos. En cambio abundan los estudios donde la corrupción se ve como un fenómeno "inherente a la vida económica", o "propio de ciertas sociedades o culturas", o cosas parecidas[3]. Y cuando no se hace la afirmación explícita, se la encuentra camuflada bajo la consideración del fenómeno como una "variable exógena", o como un ingrediente ineludible, aunque ciertamente graduable, de la vida política y de la actividad económica, pública y privada.
Prácticamente todos los estudios sobre la corrupción parecen coincidir en considerarla como un hecho que, si bien nadie se atreve a calificar como "inherente a la naturaleza humana", sí sería inherente al homo economicus -la versión culta de la "naturaleza humana" de la que hablan el hombre común y su filosofía espontánea.
Volvemos al mismo llano
Provenga de la filosofía espontánea o de documentos académicos, para los efectos que cuentan se trata de supuestos equivalentes. En efecto, se parte de la convicción de que los funcionarios públicos, en cuanto sujetos económicos racionales, deberán actuar en la búsqueda de maximizar su propio beneficio. Se piensa entonces que la regulación minuciosa de sus actuaciones, mediante manuales de funciones y procedimientos administrativos, bastaría para garantizar que su "comportamiento" sea "pulcro". Y que un estricto código disciplinario debería ser suficiente para "desincentivar" las "malas prácticas" y los comportamientos desviados.
Como consecuencia, la corrupción, en cuanto fenómeno económico-social, no sería erradicable, como no lo sería el comportamiento racional de ningún agente económico. Sería apenas controlable. Como lo dijo otro de nuestros más ilustres estadistas y reconocido filósofo espontáneo, a lo que hay que aspirar es a "reducir la corrupción a sus justas proporciones".
Que el enfoque anterior sea correcto o no, es cuestión que se debate constantemente en ámbitos académicos. Lo que vale la pena preguntarse aquí es qué se puede esperar de una visión semejante en las actuales circunstancias de la vida nacional.
En efecto: la afirmación acerca de la corrupción y la "naturaleza humana" ha parecido cínica e inaceptable a la población. Sin embargo, no sería difícil mostrar que ella tiene vigencia en el comportamiento común de muchos ciudadanos de bien, para quienes los actos de corrupción cotidiana que se presentan en los trámites y en el funcionamiento del aparato político[4], constituyen episodios "normales" de nuestra vida social. Por eso valdría la pena preguntarse qué se puede esperar cuando su equivalente "científicamente correcto" no provoca comentarios adversos y en cambio se toma como una especie de verdad absoluta.
Un asunto secundario
Una de las primeras consecuencias de este enfoque "economicista" es que la lucha contra la corrupción pasa a un segundo plano, al considerarse que no tienen la misma importancia que otros problemas.
Un ejemplo elocuente se encuentra en la Política de Defensa y Seguridad Democrática (2003), de la Presidencia de la República y el Ministerio de Defensa. Al establecer las prioridades del gobierno, el documento expresaba que "…. La corrupción, por ejemplo, es igualmente una amenaza grave y será combatida de la manera más decidida por el Gobierno Nacional, como lo será la criminalidad común. Pero las siguientes amenazas constituyen un riesgo inmediato para la Nación, las instituciones democráticas y la vida de los colombianos: el terrorismo, el negocio de las drogas ilícitas, las finanzas ilícitas, el tráfico de armas, municiones y explosivos, el secuestro y la extorsión, el homicidio" (subrayado nuestro).
Enfoques de este tipo se explican porque al hablar del problema es usual admitir la existencia de un vínculo más o menos "natural" entre las instituciones democráticas y al menos ciertas clases de prácticas corruptas – aunque no se aclara cuáles sean ellas ni se precisen las supuestas relaciones causales. El resultado es dejar la lucha contra la corrupción en un segundo plano.
Corrupción y democracia
Y sin embargo la corrupción no solo afecta las bases de la democracia sino que deslegitima la acción del Estado en sus funciones más básicas: la administración de justicia, la garantía de los derechos de propiedad, la seguridad, la lucha contra el crimen organizado, y en últimas, la convivencia pacífica.
Casos como el del DAS, donde se atenta contra la garantía de seguridad, el de la Dirección Nacional de Estupefacientes, encargada de administrar la herramienta central para la lucha contra el crimen organizado y el terrorismo, la condena de un director de fiscalías por sus contactos con la mafia, el de la Superintendencia de Notariado y Registro, o la "Yidispolitica", por citar algunos, muestran de sobra la necesidad de darle una importancia central a la lucha contra la corrupción, más allá de su impacto puramente económico.
En este sentido la integridad de los políticos y de los servidores públicos debe considerarse como un ingrediente crítico de la sociedad democrática[5]. Es imposible hablar de democracia ante la presencia de corrupción, ya que esta última afecta las bases mismas del acuerdo democrático, esto es, la confianza de los ciudadanos en que el Estado tiene como objeto la garantía de un conjunto de derechos que aseguran la convivencia pacífica. De aquí que los peores casos de corrupción, los que más daño le ocasionan a una sociedad democrática, sean los que se presentan en los organismos de control, el órgano jurisdiccional o la policía.
La corrupción y el conflicto
Este asunto tiene un significado adicional para el caso colombiano: la corrupción puede considerarse como una causa, directa e indirecta, del conflicto armado, y la solución del mismo depende en buena parte de la confianza entre los actores, así como de la legitimidad de las instituciones estatales, condiciones que a su vez tienen una estrecha relación con la existencia de un servicio público orientado hacia los fines del Estado: el principio democrático y el Estado Social de Derecho.
Por esta razón aceptar la afirmación de que la corrupción sea algo inherente al ser humano, en su versión espontánea o en su versión "culta", y que por esto debemos tolerarla o en el mejor de los casos reducirla a "sus justas proporciones", implica aceptar serias limitaciones no solo a la posibilidad de construir una sociedad democrática sino a la de construir las bases para una convivencia pacífica.
La desconfianza en las instituciones tiene como resultado la necesidad de contar con mecanismos "privados" para la defensa de los derechos, la provisión de bienes y la solución de los conflictos. En otras palabras, un estado de guerra, en donde ni siquiera el más fuerte tiene la posibilidad de sobrevivir…
Por eso lo que merece comentarse no es el contenido de la afirmación, ni mucho menos a su autor, sino más bien cómo las apreciaciones aparentemente más rigurosas sobre el tema pueden conducir a los mismos resultados, con graves implicaciones para la democracia y la convivencia pacífica.
Para cerrar con una nota optimista, digamos que el actual Plan de Desarrollo parece avanzar al menos en lo que toca a la definición del problema. El documento en efecto reconoce el nexo entre corrupción y legitimidad de las instituciones: "… la corrupción sigue siendo uno de los principales problemas que afecta al Estado y la sociedad en Colombia, y genera consecuencias graves en las condiciones de vida de la población, en la legitimidad de las instituciones y en el adecuado funcionamiento de las instituciones públicas. Adicionalmente, la corrupción tradicional se ha visto agravada por el fenómeno de la captura del Estado y especialmente por lo que algunos autores denominan la reconfiguración cooptada del Estado, fenómeno en el cual se produce una captura sistemática de las instituciones estatales no solamente con fines económicos" (subrayado nuestro[6].
* Abogada de la Universidad Externado de Colombia, LL.M. Universidad de Heidelberg, Lic.oec.int Universidad de Konstanz, se desempeña como consultora en las áreas de comercio internacional, inversión extranjera y corrupción.
@marcelaanzola
** Profesor del Departamento de Filosofía de la Universidad Nacional.
Notas de pie de página
[1] Un análisis interesante de esta visión en: Donatella Della Porta e Yves Meny (Editores): Democracy and Corruption in Europe. Social Change in Western Europe Series. 1997.
[2] Ver por ejemplo: Mauro, P. (1997): Why Worry About Corruption? Economic Issues no.6, International Monetary Fund, Washington DC.
[3] En la pasada entrega de esta revista, el profesor Antonio Hernández con razón critica la confusión conceptual que existe hoy en Colombia acerca de "Corrupción: qué es, qué no es y cómo combatirla". Sus precisiones, como siempre, son agudas, y su texto demuestra la necesidad y la importancia de desterrar semejantes confusiones. Ellas existen, por supuesto, y el primer paso para la comprensión del fenómeno debería consistir en una conceptualización precisa del mismo. No obstante, también importa entender cómo se genera la confusión, y, sobre todo, si lo esencial de ella se disipa en los estudios "serios" sobre el fenómeno. Pues aun si, como lo presenta el autor, cuando precisa que la corrupción propiamente dicha significa que "al hacer uso de su poder discrecional, los funcionarios públicos se apropian de bienes del erario para sí o para terceros, o hacen uso inapropiado de ellos" (subraya el autor), nos limitamos al ámbito de la función pública y en consecuencia reducimos el concepto a las conductas que afectan el patrimonio público (cosa que está lejos de ser unánimemente aceptada), los resultados pueden ser similares a los que se desprenden de la idea de la corrupción como un dato inherente a la naturaleza humana.
[4 Aquí tomamos la clasificación de Gabriel Misas que menciona el profesor Hernández en el texto citado de Razón Pública.
[5] Thompson, DF., (1992): "Paradoxes of Government Ethics", Public Administration Review, Vol. 52, No. 3, Mayo/Junio 1992, p. 254 – 259
[6] Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para todos, p. 489. http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/LinkClick.aspx?fileticket=_KOiDC6SH-o%3d&tabid=1238
Acerca del autor
Marcela Anzola
* Abogada de la Universidad Externado de Colombia, LL. M. de la Universidad de Heidelberg y de la Universidad de Miami, Lic. OEC. INT. de la Universidad de Konstanz, Ph. D en Estudios Políticos de la Universidad Externado de Colombia, consultora independiente.
0 comentarios
Escrito por:
Marcela Anzola
* Abogada de la Universidad Externado de Colombia, LL. M. de la Universidad de Heidelberg y de la Universidad de Miami, Lic. OEC. INT. de la Universidad de Konstanz, Ph. D en Estudios Políticos de la Universidad Externado de Colombia, consultora independiente.
