En medio del farragoso Plan de Desarrollo se esconde una propuesta interesante para mejorar la coordinación entre la Nación, los departamentos y los municipios: los convenios-plan. Este mecanismo, de origen francés, podría ser muy útil en materias como la construcción de infraestructura, la atención de desastres o el cuidado de poblaciones desplazadas.
Alberto Maldonado Copello*
Más coordinación
En el capítulo sobre convergencia y fortalecimiento del desarrollo regional, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) introduce nuevos mecanismos de coordinación entre la Nación y las entidades territoriales, para alcanzar mejores resultados en diferentes áreas de la gestión estatal.
El artículo 7º establece que el gobierno podrá crear sistemas nacionales de coordinación, con participación de autoridades nacionales y territoriales, con la aceptación de estas últimas. El propósito aparente, porque no está formulado en forma explícita, es ejecutar políticas en forma conjunta, de suerte que se evite la duplicación de esfuerzos y se asegure la coherencia.
Adicionalmente, las entidades participantes podrán celebrar convenios-plan, una forma particular de contratos interadministrativos, donde se establecerán las obligaciones y mecanismos para ejecutar las políticas o planes objeto de coordinación.
Por su parte el artículo 8º, denominado Convenio Plan [1], autoriza al Gobierno Nacional a suscribir esta nueva modalidad de contratos interadministrativos, con el objeto de ejecutar el PND y de complementar las acciones que las autoridades territoriales quieran poner en marcha, en consonancia con los objetivos del mismo PND.
El Convenio-Plan se concibe como un "acuerdo marco de voluntades" entre la Nación y las entidades territoriales, en el cual se establecen mecanismos específicos para ejecutar programas del PND que por su naturaleza sea conveniente emprender en forma conjunta con una o varias entidades territoriales. En estos convenios se podrán incluir aportes del presupuesto nacional, que solo serán desembolsados si la entidad territorial cumple con las obligaciones contraídas.
Mecanismo innovador y avanzado
La introducción a Colombia del Convenio-Plan, invento institucional originado en Francia, significa adaptar un mecanismo avanzado, sofisticado y exitoso: la contractualización de algunas políticas públicas, mediante un cuidadoso proceso de negociación entre el gobierno central y cada ente territorial por separado (Departamentos, Municipios, Capitales).
Este instrumento de política se adoptó en Francia [2] en 1983 para acompañar la creación de las regiones, nuevos entes territoriales ubicados entre el nivel central y los departamentos. Se hizo primero una clara repartición de competencias: el nivel central tenía a su cargo los grandes proyectos de infraestructura (Trenes de Alta Velocidad TGV, autopistas), la región debía ocuparse del desarrollo económico y el departamento del desarrollo social. Además, las regiones nacían con recursos (financiadas por los fondos regionales europeos de desarrollo regional), autónomas y con responsabilidades claras.
Lo original del dispositivo fue la metodología de negociación del gobierno central con cada región por separado, mediante un proceso cuidadosamente diseñado, donde cada parte llevaba a la mesa prioridades propias y recursos importantes.
El objetivo común era pactar el diseño y la ejecución de proyectos prioritarios para ambas partes, una vez alcanzado el consenso y fijados los objetivos de largo plazo. Es decir, de lo último que se hablaba era de plata. Este acuerdo se convertía en un sencillo Contrato-Plan con una duración de cinco años y revisiones anuales.
Faltan más explicaciones
El documento de Bases del Plan incluye el mecanismo de los convenios plan dentro de los lineamientos estratégicos en materia de ordenamiento y desarrollo territorial, pero lo enuncia muy rápidamente y sin mayor explicación [3]. Se afirma que se institucionalizarán mecanismos de coordinación y concertación como los convenios-plan "con el fin de que los planes de desarrollo departamentales y municipales se integren con los lineamientos estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014: Prosperidad para todos, a partir de la aplicación de los principios de subsidiariedad, complementariedad, coordinación y concurrencia."
Desafortunadamente en las Bases del Plan no se analizan los problemas de coordinación que hoy existen entre la Nación y las entidades territoriales y que justifican buscar nuevos mecanismos, como los convenios-plan.
La idea de los convenios-plan resulta muy atractiva a priori. Estos contratos tendrían la ventaja de sumar de manera explícita recursos provenientes de distintos niveles de gobierno, al tiempo que se establecería un mecanismo contractual para exigir el cumplimiento de los compromisos, en vez de dejarlos al vaivén de los cambios coyunturales. El mecanismo además puede ayudar a la transparencia, toda vez que las obligaciones de las partes se consignan en un documento público.
Coordinación entre Nación y región
El artículo 209 de la Constitución establece que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, por ejemplo para garantizar los derechos humanos, para reducir la pobreza extrema, para ampliar la cobertura educativa o la cobertura del servicio de acueducto o para ampliar y mejorar la infraestructura vial.
Si entendemos que coordinar es concertar medios y esfuerzos para una acción común, un primer nivel de coordinación se encuentra en el diseño de la organización estatal y en la repartición de competencias, recursos y facultades de decisión entre la Nación y las entidades territoriales.
De este modo, por ejemplo en educación, los municipios certificados y los departamentos se encargan de administrar el personal educativo y la operación de las instituciones, los municipios no certificados invierten en la calidad educativa y la Nación se encarga de definir los parámetros técnicos y de administrar el Sistema General de Participaciones.
El cumplimiento de los fines del Estado, medido por indicadores como la cobertura educativa, la tasa de analfabetismo o el nivel educativo de la población, debe lograrse mediante la acción de cada nivel de gobierno (y dentro de cada uno, de las distintas entidades) en desarrollo de las competencias que les corresponden.
En este caso, si la distribución de competencias se realizó adecuadamente, cada nivel sabe con claridad qué debe hacer, con lo cual se facilita la coordinación en la gestión. Cada sector ha establecido diferentes espacios e instrumentos de coordinación, como por ejemplo reuniones periódicas entre el Ministro de Educación y los secretarios departamentales y municipales.
La legislación colombiana todavía no ha establecido con nitidez la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales para efectos de cumplir con muchas de las finalidades del Estado.
La ley 715 de 2001 y la ley 1176 de 2007, que reformó la primera, regulan con bastante detalle la distribución en materia de educación básica y media; en el sector salud, en los componentes de salud pública, oferta y aseguramiento, y en menor medida en agua potable, sector en el cual se complementa con la ley 142 de 1994 sobre servicios públicos. Igualmente existe cierta precisión en la distribución de competencias en materia de infraestructura vial.
Sin embargo, en la gran mayoría de sectores no existe una distribución precisa y clara de responsabilidades, lo cual puede conducir a duplicaciones, a conflictos de competencias y a deficiencias en la prestación de los servicios.
Esto ocurre en sectores o funciones como el bienestar familiar, la atención de poblaciones vulnerables, la atención de población desplazada o de la población en extrema pobreza, la promoción del empleo y el ingreso, la cultura, la recreación y el deporte.
En muchos sectores las normas asignan tareas muy similares a los distintos niveles de gobierno. Estas deficiencias en la coordinación desde el diseño tienen implicaciones serias cuando se trata de asuntos como la atención de desastres o de poblaciones desplazadas, donde cada nivel de gobierno suele atribuirle la responsabilidad a los demás niveles. La propia Corte Constitucional se ha ocupado de este problema en el caso de los desplazados, por ejemplo.
Coordinación entre gobernadores y alcaldes
Desde la perspectiva de las entidades territoriales, tanto la Constitución como la ley han asignado a gobernadores y alcaldes funciones de coordinación de los servicios nacionales en su territorios.
En el caso de los gobernadores, el artículo 305.3 determina que ellos deben dirigir y coordinar los servicios nacionales en su territorio, bajo las condiciones de delegación que le confiera el presidente de la República. La ley 136 de 1994 asigna una responsabilidad similar a los alcaldes. En la práctica, sin embargo, estas medidas no han sido eficaces y el poder o capacidad de coordinación de alcaldes y gobernadores es muy reducido.
La puesta en marcha de los convenios-plan podría dar instrumentos eficaces a los gobernadores y alcaldes, para lo cual existe una base técnica e informativa muy importante en el anexo de territorialización del PND donde se presentan las metas, proyectos y recursos a ejecutar por parte del gobierno nacional en cada uno de los departamentos, diferenciando por tanto territorialmente las políticas.
Buenas perspectivas para los convenios-plan
Experiencias recientes de descoordinación, como el manejo del desastre invernal, han puesto en evidencia la falta de un mecanismo coordinador como los convenios-plan para atender funciones o servicios del Estado precisamente donde las competencias no están distribuidas claramente en las leyes.
Por ejemplo, con relación a la lucha contra la pobreza extrema en el PND, el artículo 9º ordena la elaboración de estrategias que estén concebidas sobre la base de articular a los tres niveles de gobierno, a la sociedad civil, e incluso al sector privado cuando sea el caso.
Dentro de la política de reducción de la pobreza extrema, se ha definido que las familias atendidas por Acción Social deben alcanzar un conjunto de 45 logros en 9 dimensiones (como educación, salud, vivienda, agua potable, identificación); algunos de estos logros corresponden a competencias propias de entidades nacionales (por ejemplo, la Registraduría o el ICBF), otros al departamento (educación, vivienda) y otros al municipio (educación, salud, acueducto).
En consecuencia, la estrategia municipal de superación de la pobreza extrema debe articular las acciones de todas las entidades y podría traducirse en un convenio-plan suscrito públicamente y en forma transparente frente a la ciudadanía.
El desarrollo económico, social, ambiental, político de un territorio es resultado de la suma de las acciones de los tres niveles de gobierno y por tanto los convenios-plan pueden resultar efectivamente una herramienta valiosa para mejorar la eficiencia y la eficacia del Estado en su conjunto.
* Economista.
Notas de pie de página
[1] Artículo 8°. CONVENIO PLAN.
Durante la vigencia de la presente ley, el Gobierno Nacional podrá suscribir convenios plan, que tendrán como objetivo implementar el presente Plan Nacional de Desarrollo y complementar las acciones de política que las autoridades territoriales deseen poner en marcha, en consonancia con los objetivos de dicho Plan.
El Convenio Plan se entenderá como un acuerdo marco de voluntades entre la Nación y las entidades territoriales, cuyas cláusulas establecerán los mecanismos específicos para el desarrollo de programas establecidos en la presente ley que, por su naturaleza, hacen conveniente que se emprendan mancomunadamente con una o varias Entidades Territoriales.
Los convenios podrán incluir eventuales aportes del presupuesto nacional, cuya inclusión en la Ley Anual de Presupuesto y su desembolso serán definidos por el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el DNP, de acuerdo con las competencias según el Estatuto Orgánico de Presupuesto.
La inclusión y los desembolsos solamente tendrán lugar, si el ministerio o departamento administrativo sectorial competente certifica que la entidad territorial ha cumplido plenamente con todas las obligaciones contraídas en cada Convenio. Ninguna otra Autoridad podrá sustituir la expedición de la certificación prevista en este inciso.
Los Convenios Plan podrán incorporar mecanismos de participación público-privada, de acuerdo con las normas contractuales vigentes según el tipo de Programa y de entidades privadas. Los Convenios Plan podrán suscribirse a iniciativa del Gobierno Nacional, de las Entidades Territoriales y Autoridades Ambientales, de conformidad con sus correspondientes competencias y de acuerdo con el reglamento que expida el Gobierno Nacional.
PARÁGRAFO 1º.
Se autoriza a la Dirección General del Crédito Público y del Tesoro a administrar recursos de terceros que se comprometan para la ejecución de los Convenios Plan.
PARÁGRAFO 2°.
Los convenios plan serán evaluados a través del Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados el cual comprende al Sistema de Seguimiento a Metas de Gobierno -SISMEG- y el Sistema Nacional de Evaluaciones SISDEVAL-.
PARÁGRAFO 3°.
Todos los convenios plan que incluyan aportes del presupuesto nacional o recursos de participación público-privada deberán ser publicados en la página web de la entidad pública o territorial que haya tenido la iniciativa de suscribirlo, como requisito para su perfeccionamiento. Igualmente deberá ser publicado el informe detallado de la ejecución de los recursos para facilitar su vigilancia y control por parte de la ciudadanía y de los organismos de control competentes.
[2] Ver el texto auténtico de un Contrato-Plan entre el gobierno central francés y la Región Metropolitana de París (Ile-de-France), siguiendo este link.
[3] Institucionalización de mecanismos de coordinación y concertación, como los contratos plan ‐ contratos de acción pública entre la Nación y los territorios -entendidos como conjuntos de municipios y/o departamentos para la ejecución asociada de proyectos estratégicos de desarrollo territorial-, con el fin de que los planes de desarrollo departamentales y municipales se integren con los lineamientos estratégicos del Plan Nacional de Desarrollo 2010‐2014: Prosperidad para todos, a partir de la aplicación de los principios de subsidiaridad, complementariedad, coordinación y concurrencia. (DNP, Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, p.547)