Balance argumentado sobre si debe existir la Contraloría, sobre los requisitos para ser contralor, sobre quiénes y cómo deben elegirlo y sobre cómo evaluar su gestión. Una lectura obligada para ver más allá de las noticias sobre Maya, Morelli y lo demás.
Cuatro preguntas
La elección de Edgardo Maya Villazón como contralor revive una vieja discusión sobre la Contraloría General de la República que incluye una serie de preguntas que siguen sin respuesta. Como en este país la anécdota eclipsa el debate serio y argumentado, es oportuno recordar cuáles son esas preguntas:
1.¿Debe existir la Contraloría?
2. ¿Cuál debe ser el perfil de un contralor?
3. ¿Cómo deben ser elegidos el contralor general y los contralores departamentales y municipales?
4. ¿Cómo juzgar la eficacia de un contralor?
A continuación intentaré responder estas preguntas.
 La Ex Contralora General, Sandra Morelli. Foto: Contraloría General de la República |
¿Debe existir la Contraloría?
La Contraloría fue creada bajo el gobierno de Pedro Nel Ospina, mediante la Ley 42 de 1923 sobre la “Organización de la contabilidad oficial y creación del Departamento de Contraloría”.
Este Ley adoptó la recomendación de una misión de expertos norteamericanos encabezada por Edwin W. Kemmerer para modernizar el manejo de las finanzas públicas, donde también se avanzó en la idea de crear un Banco Central.
El propósito inicial de la Contraloría era el de contribuir al buen manejo de los bienes públicos, pues los expertos de la misión veían la necesidad de aumentar el recaudo tributario y asegurar su ingreso efectivo al tesoro público. Por eso, la Contraloría vino a reemplazar a la antigua Corte de Cuentas.
Por eso mismo, en su origen la Contraloría no fue un instrumento de lucha contra la corrupción sino de saneamiento de las finanzas públicas. En la reforma de 1945 se le añadió la función del control fiscal y en la década de los setenta se le sumó el control previo.
Con la Constitución de 1991 volvió a cambiar el papel de la Contraloría y se convirtió en un mecanismo de control posterior que buscaba asegurar la eficiencia, la eficacia, la economía y la valoración de los costos ambientales de la inversión pública.
La Contraloría no fue un instrumento de lucha contra la corrupción sino de saneamiento de las finanzas públicas.
En síntesis: a lo largo de la historia la Contraloría se ha ido transformando, y ha pasado de ser un ente de control sobre las finanzas públicas a un mecanismo de lucha contra la corrupción.
Sus herramientas para esta lucha, como el control fiscal, la vigilancia fiscal y el proceso de responsabilidad fiscal a servidores públicos y particulares que administren recursos públicos, no son de naturaleza sancionatoria sino resarcitoria, lo cual supone que los detrimentos patrimoniales que se causen deben ser resarcidos por quienes tomaron la decisión, es decir, por los propios gestores fiscales.
Esto ya supone un desequilibrio entre los objetivos de lucha contra la corrupción y la naturaleza del control fiscal, porque no es razonable pensar que si un gestor fiscal se equivoca en una decisión y esto implica un detrimento patrimonial este pueda resarcir el daño con su propio patrimonio.
En las distintas contralorías regionales y en la Contraloría General hay miles de casos de investigación sobre funcionarios públicos, que suelen ser procesos engorrosos, muchos de ellos a cargo de personas sin ninguna preparación técnica y jurídica.
Algunas veces estos “investigadores” son fichas de políticos y sirven de instrumento para venganzas políticas o para ajuste de cuentas por el no pago de favores en nombramientos, cargos y contratos.
Esa es la realidad de cómo se ejerce el control fiscal en Colombia, y por eso se necesita una reforma a fondo.
Si esa reforma no se da, lo mejor es prescindir de las contralorías y retornar el mecanismo de un tribunal de cuentas, y que las malas decisiones fiscales, cuando impliquen incremento patrimonial injustificado, sean tratadas como casos de corrupción con la información que provee la Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF) y con la intervención de la Fiscalía General de la Nación.
¿Cuál es el perfil de un contralor?
Pasamos a la segunda pregunta: ¿cuál debe ser el perfil de un contralor? ¿Debe ser un economista que conozca en detalle las finanzas públicas como lo fueron Carlos Ossa y Antonio Hernández o debe ser un abogado como en los casos de Sandra Morelli o ahora Edgardo Maya Villazón?
Creo que en este aspecto la profesión del contralor no importa tanto. Sin embargo, si el contralor es abogado, se debe nombrar un vicecontralor que sea economista, o viceversa, porque tanto el discurso económico como el jurídico atraviesan las funciones de la Contraloría pues los procesos de responsabilidad fiscal son realmente procesos jurídicos donde se debe garantizar el debido proceso.
¿Cómo debe ser elegido el contralor?
No es razonable pensar que si un gestor fiscal se equivoca en una decisión y esto implica un detrimento patrimonial este pueda resarcir el daño con su propio patrimonio.
El contralor general es elegido para un período de cuatro años y sin posibilidad de reelección, por el Congreso en pleno a partir de una terna que envían la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Por su parte, los contralores departamentales y municipales, en los municipios de primera, segunda y tercera categoría (así como de categoría especial) son elegidos, por el mismo período del gobernador o alcalde, por las Asambleas departamentales o los Concejos municipales a partir de ternas que se integran con dos candidatos del Tribunal Superior del Distrito Judicial y uno del Tribunal Administrativo.
En ambos casos, es razonable pensar que si el Congreso y las asambleas y concejos aprueban el presupuesto público, allí se elija al funcionario encargado de velar por su pulcra ejecución.
Sin embargo, este sistema hizo crisis, pues el origen político del contralor determina la naturaleza política de su función, lo que ha hecho imposible cumplir con el mandato constitucional de ser un una entidad de carácter técnico con autonomía administrativa y presupuestal.
En la actualidad, la Contraloría es una entidad subordinada a las directrices presupuestales del gobierno y, sobre todo, a las directrices políticas de quienes eligieron al contralor. Por eso resulta razonable que tanto el presidente de la República como gobernadores y alcaldes quieran incidir sobre su escogencia y evitar la presencia de un enemigo en ese puesto.
Ahora que se contempla la idea reactiva de quitar todas las funciones de designación a las altas cortes, es necesario pensar en otro mecanismo institucional. Si bien sería deseable suprimir el origen político, y en esa medida sería razonable que una corte propusiera la terna y otra lo eligiera, vale la pena pensar en que sea el Banco de la República quien escoja al Contralor General a partir de una lista de candidatos que debe ser depurada y pre-seleccionada por un grupo de universidades públicas y privadas.
En el caso de los contralores departamentales y municipales, la elección la pueden seguir haciendo las asambleas y los concejos, pero la lista debería ser depurada y certificada por universidades y representantes del sector privado, tales como la Cámara de Comercio y las veedurías ciudadanas en el seno de los Consejos Territoriales de Planeación.
 Anterior sede de la Contraloría General de la República. Foto: Wikimedia Commons |
¿Cómo juzgar la eficacia de un contralor?
Para responder esta pregunta hay que tener en cuenta dos elementos fundamentales:
1. El monto de los recursos públicos que son recuperados en los procesos de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva.
2. El monto de los recursos ahorrados por evitar su ejecución indebida (lo cual nos devuelve al control preventivo, hoy proscrito en el modelo de control fiscal vigente).
Sobre lo primero, según el Informe de Gestión de la Contraloría General de la República 2012 -2013 “durante el periodo del presente informe (2012 -2013) fueron abiertos 874 procesos de responsabilidad fiscal por detrimentos patrimoniales causados al Estado que ascienden a 2.664.118 millones, de igual forma se formularon 734 imputaciones por daños cuantificados en la suma de 947.251 millones de pesos y se profirieron 237 fallos con responsabilidad fiscal por la pérdida de recursos públicos por un monto de 65.785 millones de pesos y 12 fallos sin responsabilidad fiscal”.
Es decir, de un estimado de 2.664.118 millones de detrimento patrimonial identificado se profirieron fallos de responsabilidad fiscal por un valor de 65.785 millones.
Así mismo, en desarrollo de procesos de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva se logró recuperar un total de 13.941 millones de pesos, cifra que, comparada con los dos billones proyectados, es más que insatisfactoria.
Entre 2010 y 2013, período que corresponde al mandato de Sandra Morelli, el total de los recursos efectivamente recuperados en procesos de responsabilidad fiscal equivale a 389 mil millones de pesos. Según el Decreto 3036 de 2013, por medio del cual se liquida el Presupuesto General de la Nación, para el año 2014, el presupuesto de funcionamiento de dicha entodad es equivalente a 436 mil millones de pesos, y el de inversión, por un valor de 29 mil millones, cifras que a la luz de los resultados señalados amerita un juicio de costo-beneficio para sustentar su continuidad.
Ahora bien, en materia preventiva, sobre la base de los controles de advertencia en el proceso auditor, la Contraloría informa que entre 2010 y 2013 el país ha evitado pérdidas o conseguido beneficios por más de 13 billones de pesos, de los cuales, 3,9 se lograron entre junio de 2012 y julio de 2013.
Estos cálculos son difíciles de probar porque no es fácil determinar que efectivamente esos recursos se iban a perder. La metodología usada se calcula sobre la base del valor total de la operación y no sobre la que efectivamente está en riesgo.
Así, si un contrato tiene un valor de mil millones y la Contraloría interviene mediante un control de advertencia, eso no significa necesariamente que esos mil millones se iban a perder o a ejecutar indebidamente.
En resumen, la pobre gestión de la Contraloría hace que sea necesaria su revisión a fondo. Lo cierto es que en el presente su eventual desaparición tendría muy poco impacto, tanto en la lucha contra la corrupción como en el mejoramiento de la gestión pública.
* Profesor e investigador de la Universidad Externado de Colombia, columnista y autor de numerosas publicaciones.
@cuervoji
