Consulta previa y arbitrariedad: dos casos de la zona carbonífera del Cesar

El Ministerio del Interior debe certificar la presencia de comunidades indígenas o afrocolombianas para determinar si la consulta es obligatoria. Estos dos casos muestran cómo se favorece a las empresas mineras.

Joris J. Van de Sandt *

Dos tipos de problemas

Desde hace años se adelanta en Colombia un debate agitado en torno a las virtudes y  defectos de la consulta previa con las comunidades indígenas y afrocolombianas cuando se trate de adelantar proyectos que afecten su supervivencia como pueblo.

La legislación pertinente no alcanza aún los estándares internacionales y no está desarrollada  suficientemente, de modo que proyectos de inversión importantes que — de acuerdo con los instrumentos internacionales suscritos por Colombia como el Convenio 169 de la OIT— deben ser consultados previamente con esas comunidades, siguen adelante sin haber sido sometidos a este proceso.

Los críticos de la consulta la consideran "el palo en la rueda del desarrollo".  Mientras tanto se están adelantando consultas sobre la base de una legislación destartalada y anticuada[1] (como el decreto 1320 de 1998): esto ha causado fuertes protestas sociales y aún el cierre o la suspensión de grandes proyectos.

Un ejemplo es el anuncio reciente de aplazar indefinidamente la expansión de la mina de carbón de El Cerrejón en la Guajira, propiedad del consorcio de las multinacionales AngloAmerican, Xtrata y BHP Billiton.

Según fuentes oficiales, la decisión atiende principalmente a razones  económicas, pero se sabe que el aplazamiento tuvo mucho que ver con la protesta social para impedir la desviación del río Ranchería — arteria vital para los Wayúu y para otras comunidades en La Guajira — y a las denuncias interpuestas por acciones indebidas de funcionarios durante la consulta previa con los indígenas que serían afectados por la expansión de la mina.

El proceso se inició en forma precoz — antes de concluir el estudio de impacto ambiental — de manera que la población afectada no pudo decidir sobre la base de información completa y definitiva. Tampoco se habían delimitado claramente las responsabilidades de los varios actores, lo cual restó legitimidad al proceso. Estos errores provocaron frustración y malestar entre todos los interesados. En fin, la controversia se refiere a los problemas de procedimiento, que aparecen durante la ejecución de la consulta: cómo, cuándo y con quiénes tiene que hacerse.

Pero casi no se mencionan los problemas referentes a la fase anterior, cuando se debe determinar la obligatoriedad de la consulta previa.  El modo como el gobierno toma esta decisión estimula a los inversionistas a seguir adelante en el proyecto sin cumplir el requisito de la consulta con los grupos afectados. Dos ejemplos del departamento del Cesar ilustran bien el fenómeno.

¿Errores burocráticos o decisiones amañadas?

Después de La Guajira, el centro del departamento del Cesar es la zona carbonífera más importante de Colombia. Y si los planes de expansión actuales se hacen realidad,  es muy probable que pase a ser la más importante del país.

Hacia 2005, las dos empresas más grandes en el Cesar — Drummond y Prodeco —anunciaron al Ministerio del Medio Ambiente su propósito de expandir sus actividades mineras en la zona.

Según la ley colombiana, antes de realizar el estudio de impacto ambiental, el Ministerio del Interior debe determinar si en el área de influencia se encuentran comunidades indígenas o afrocolombianas, que eventualmente puedan ser afectadas por el proyecto.  Esta investigación debe ser certificada por escrito.

Tanto en el caso de Drummond como en el de Prodeco se concluyó que no había comunidades indígenas o afrocolombianas en la zona de influencia respectiva, pero es    interesante examinar la forma como se formuló la conclusión:  

• "en el área del proyecto El Descanso" — de Drummond — "no existen grupos humanos con características étnico–culturales especiales, con condiciones diferentes a (sic) las mayorías nacionales (población indígena o negra)"; 

• en el caso del proyecto Calenturitas, de Prodeco, se afirma que éste "no afecta directa o indirectamente comunidades indígenas o negritudes".

De manera que los planes de expansión de ambas empresas pudieron continuar sin  necesidad de alguna consulta previa.

Pero sí existe un resguardo

Pero resulta que — según diferentes fuentes — el área de influencia de los proyectos mineros sí coincide con el territorio de un pueblo indígena —  los Yukpa — que vive en el resguardo Socorpa, sobre las vertientes de la Serranía de Perijá, en el municipio de Becerril.

Líderes de este resguardo afirman que ya están sintiendo los impactos negativos de la minería de carbón. La desviación de los ríos por causa de las actividades mineras impediría la migración río arriba de los peces de los cuales depende una parte de su alimentación. También sentirían molestia por el polvo que el viento transporta desde las minas adyacentes [2].

Aparte de estas consecuencias físicas, no es improbable que en  los cambios en la estructura socioeconómica y política en el área de influencia del proyecto conlleven consecuencias sociales y culturales drásticas para los Yukpa, ya mencionados como pueblo en riesgo de extinción por la Corte Constitucional en 2009.

Resulta muy extraño que los Yukpa no hayan sido consultados sobre el proyecto, puesto que durante los últimos años Drummond sí consideró necesario aplacarlos, por ejemplo, entregando regalitos de Navidad a los niños Yukpa y a sus padres en diciembre de 2008 (ver video).
http://www.youtube.com/watch?v=azRY-6_rmWk

El hecho de que los Yukpa no hayan sido consultados se debe en primer lugar a que para  determinar la presencia de comunidades étnicas — y por ende la obligatoriedad de la consulta previa — el Ministerio del Interior hace una interpretación restrictiva del concepto de "área de influencia" de un proyecto, lo cual es manifiestamente violatorio de la ley 21 de 1991 (Convenio 169 de la OIT): en virtud de esta ley, el gobierno debe consultar a los pueblos indígenas siempre que su supervivencia como pueblo pueda verse directamente afectada, independientemente de si vive en el área de influencia del proyecto, que muchas veces termina siendo definida arbitrariamente por el gobierno o las empresas.

Pero al investigar más a fondo las razones de la decisión ministerial en este caso concreto, se descubrió que había un motivo adicional  — algo torpe — por el cual el Ministerio no había prestado atención a los Yukpa: el resguardo Socorpa sigue registrado en el municipio de Codazzi, del cual se desprendió hace años el municipio de Becerril. Como el área de influencia de las minas de carbón no abarca a Codazzi, sencillamente se concluyó desde Bogotá que tampoco existía resguardo alguno. Una monumental metedura de pata burocrática.

 El antropólogo no sabía

Otro ejemplo proveniente de la misma zona carbonífera. Es un hecho que buena parte de la población en el área de influencia de las minas de carbón en el Cesar es de origen afrocolombiano.

En 2009, la Corte Constitucional mencionó explícitamente a La Jagua de Ibirico como ejemplo de un municipio donde los afrocolombianos se encuentran “en situación de especial vulnerabilidad e indefensión”, a causa de la violencia de las últimas décadas.

El movimiento afrocolombiano nacional ha venido haciendo esfuerzos para  recuperar su identidad étnica y formas culturales de organización.  Boquerón es una comunidad afrocolombiana en La Jagua que recientemente radicó ante el Ministerio del Interior la solicitud de reconocimiento como comunidad y organización titular de derechos colectivos, inclusive el derecho a la consulta previa.

Boquerón también es una comunidad que debe ser reasentada como consecuencia de la expansión de las minas de carbón. Al exigir el derecho a la consulta previa, ellos esperaban poder defender con más eficacia sus intereses en este proceso irresoluto.

Sin embargo su solicitud fue rechazada sobre la base de una breve visita de campo: en unas pocas horas, un funcionario del Ministerio llegó a la conclusión de que en Boquerón no existen verdaderas raíces culturales.

Independientemente de las conclusiones concretas de la investigación en Boquerón, al parecer se están aplicando de forma arbitraria los criterios del Ministerio para determinar si una comunidad afrocolombiana puede o no exigir el derecho a la consulta previa.

A otras comunidades afrocolombianas asentadas cerca de Boquerón — que se encuentran en condiciones muy similares — sí se les reconocieron sus derechos colectivos.  De hecho, estas comunidades participaron recientemente en procesos de consulta previa para diferentes proyectos: el oleoducto Pozos Colorados-Ayacucho y la ampliación de la Ruta del Sol.

Cabe preguntarse acerca de la forma como opera y de los recursos que el Ministerio invierte para llevar a cabo las misiones de verificación [3]. En el caso en cuestión, la visita fue realizada por un antropólogo especializado en pueblos indígenas. Por lo tanto, no disponía de conocimientos específicos sobre comunidades afrocolombianas. 

Reglamentación consensuada, más compromiso del Estado

En fin,  estos ejemplos del Cesar permiten ilustrar la discusión vigente sobre la reglamentación de la consulta previa y de sus protocolos de aplicación.  Resulta evidente la forma inadecuada como se determina el ámbito de aplicación o la obligatoriedad de la consulta previa con referencia a determinados proyectos.

El gobierno debería abandonar interpretaciones demasiado restrictivas y mostrar una mejor disposición a tomar decisiones cuidadosas y precisas. Sólo si se logran establecer criterios y reglas consensuados con los representantes de organizaciones indígenas y afrocolombianas, el gobierno podrá ir borrando la impresión de estar favoreciendo a las empresas mineras.

Ph.D. en Antropología de Derecho de la Universidad de Ámsterdam y asesor Temático para el programa Industrias Extractivas y Derechos Humanos en América Latina de IKV Pax Christi Holanda.

https://www.razonpublica.com/index.php/qus-razca-mainmenu-61.html