El consentimiento social de los impuestos

El problema

Los contribuyentes no pagan los impuestos que les corresponden. Esto motivó la demanda del Estatuto Tributario ante la Corte Constitucional, puesto que esta situación vulnera el principio de progresividad establecido en el artículo 363 de la Constitución.

Pero este apenas es uno de los síntomas de un problema mayor: la debilidad del Estado. Con la demanda se espera que la Corte le ordene al Congreso de la República enmendar el Estatuto Tributario para garantizar el principio de progresividad.

Pero, ¿qué nos hace pensar que esta vez los congresistas tendrán la voluntad para reformar estructuralmente los tributos, si este mismo pedido se les hizo insistentemente durante las tres últimas décadas en el momento de tramitar quince leyes que modificaron el Estatuto?

Estas quince leyes fueron el resultado de una piñata tributaria cada dos años, en la que se modificaron caóticamente las bases gravables y las tarifas de los impuestos a la renta y al valor agregado (IVA).

En algunos casos el objetivo era excluir contribuyentes y productos o servicios, y en otros eximirlos de la aplicación de la tarifa. A esto hay que añadirle la proliferación de numerosos descuentos y deducciones tributarias.

Los resultados han sido tributos que no cumplen con los principios de eficiencia, equidad y progresividad consagrados en la Constitución, ni con la simplicidad que demanda una buena administración tributaria. Desde luego los evasores aprovechan las protuberantes perforaciones del régimen tributario causadas por estas reformas.

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Capital perdido

El siguiente Cuadro muestra los impuestos nacionales no recaudados en 2019 por cuenta de los beneficios tributarios ($87.8 billones), las deudas de los contribuyentes ($23.1 billones) y la evasión de impuestos ($40.9 billones).

En total son casi $152 billones de pesos, cifra similar a lo que el Gobierno recaudó efectivamente por impuestos durante 2019.

Cuando se contrasta esta cifra con los indicadores de desempleo, pobreza, necesidades básicas insatisfechas, mortalidad infantil, desigualdad y marginalidad social, mala calidad de la educación pública, informalidad laboral y corrupción política y administrativa, entre otras enfermedades iatrogénicas de nuestra sociedad, podemos afirmar que Colombia tiene un equilibrio de bajo nivel en el cumplimiento de impuestos.

Desde el 2006 el potencial de recaudo adicional de impuestos ha sido mínimo de trece puntos del producto interno bruto (PIB). Si el Estado decidiera recolectar por lo menos la mitad de este dinero, su recaudo total estaría por encima del 20 % del PIB.

Esto serviría para pagar las deudas que deja la pandemia y para comenzar a mejorar los anteriores indicadores sociales, al tiempo que garantizaría la estabilidad macroeconómica.

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Terratenientes en el congreso

“No a la tributación sin representación”. Este es un principio constitutivo de las democracias del mundo, desde la revolución americana, por causa del Rey Jorge III y el parlamento británico, quienes impusieron en 1700 los impuestos al azúcar y a los sellos a las trece colonias americanas sin permitirles representación alguna en el parlamento inglés.

En Colombia sucede todo lo contrario: los representantes del pueblo en el Gobierno y el Parlamento actúan a favor de sus propios intereses, eximiéndose de impuestos y también a aquellos que hacen posible su reelección.

Estos políticos menoscaban la capacidad del Estado con el fin de evitar la redistribución de los ingresos a través de las reformas tributarias. Ello explica por qué la concentración de la riqueza se mantiene antes y después de impuestos y subsidios.

El exministro Guillermo Perry (q. e. p. d), autor de la renta presuntiva en la reforma tributaria de 1974, cuyo fin era reducir el alto nivel de evasión, cuenta cómo se discutió esta reforma en el Consejo de Ministros al ser adoptada por decreto de emergencia económica.

Allí el ministro de Educación Durán Dussán esgrimió una fuerte oposición contra de la renta presuntiva, por lo que el presidente López tuvo que mediar en la discusión y ceder para ambos lados.

El exministro también comentó que “cada vez que entraba a una Asamblea Gremial, me sentía entrando a la jaula de los leones en el circo romano y me tocaba batirme como un gladiador … no era nada divertido tener que defender la reforma ante los embates de los empresarios y propietarios de tierras”.

Pero también era cierto que durante el trámite de la Ley 49 de 1975 el riesgo de una contrarreforma se redujo porque “…en esa época los partidos políticos todavía funcionaban. El gobierno negociaba con sus directivas y no tenía que ir de congresista en congresista ofreciéndoles mermelada, como sucedió luego”.

Además, el exministro cuenta también que junto con otras personas propusieron en la plenaria de la Asamblea Constituyente un artículo para prohibir en la Constitución la concentración en el uso del espectro electromagnético (las ondas de frecuencia de radio), pero los grupos Santo Domingo (Caracol) y Ardila Lulle (RCN) hicieron todo el lobby posible para tumbar dicho artículo.

El presidente de Bavaria “llamaba uno a uno de los constituyentes para recordarles que el Grupo había financiado sus campañas. Y lo mismo hizo el grupo Ardila”. Ante el fracaso del lobby con los constituyentes, los grupos económicos acudieron al presidente Gaviria: “Esa fue una de las pocas veces que vi a Humberto de la Calle haciendo un mandado aburrido”, reseñó Perry.

Por su parte, la exdirectora de la DIAN Fanny Kertzman relata que fue llamada por el Secretario General de la Presidencia para repartir a los políticos las veinticuatro oficinas regionales de la DIAN.

Kertzman también participó en la reforma tributaria de 1998, en la que lidió con varios congresistas que llevaron a la reforma su respectivo beneficio tributario: exención del IVA para los ladrillos y el adobe (Tito Rueda); las terneras menores de un año (Víctor Renán Barco); la palma africana (Luis Fernando Londoño); la exención del impuesto de renta de las donaciones a los clubes de fútbol (Rubén Darío Quintero), entre muchas otras.

Asimismo Juan Ricardo Ortega reconoció que las centrales de abastos, las subastas ganaderas, las grandes haciendas y los constructores no tributan lo justo y manifestó que se mueven miles de millones de pesos por cada uno de esos ‘micos’ (exenciones) que se le cuelgan a cada reforma tributaria.

Finalmente, reveló que existe una cultura del fraude tributario con software especializado “para robarse el IVA” y llevar dobles contabilidades.

Lo cierto es que esta confabulación entre los representantes del Estado y las partes interesadas configuró un régimen impositivo injusto, ineficiente y regresivo que no se compadece con las necesidades de un país como Colombia.

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La moral tributaria

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) denominó moral tributaria a la voluntad, motivaciones e incentivos que tiene un contribuyente para cumplir con el pago de sus impuestos. Algunos factores institucionales y socioeconómicos afectan la moral tributaria, por ejemplo, la confianza de la ciudadanía en los representantes del Estado.

En la mayoría de los países de la OCDE existe un círculo virtuoso entre la provisión de servicios públicos y el cumplimiento tributario voluntario, que a su vez se refleja en los altos indicadores de cobertura y calidad de seguridad social, empleo, educación, salud, cultura, etc. El recaudo de impuestos en estos países supera la tercera parte de su PIB, alcanzando un equilibrio de cumplimiento de alto nivel.

En Colombia sucede todo lo contrario. La corrupción e ineficiencia minó la confianza de la ciudadanía en las instituciones públicas, ocasionando el derrumbe del imperio de la ley , por lo tanto, y la consolidación de un Estado débil.

Consentimiento social

Marcelo Bergman argumentó que los diferentes tipos de equilibrio de cumplimiento observados en los diferentes países no son progresiones lineales sino cambiantes. Lo que el Estado puede hacer se define por lo que los ciudadanos creen sobre él. Pero esto último se define a su vez por las acciones pasadas del Estado.

Debemos romper este círculo vicioso. Ello implicaría arrancar un diálogo social con vocación conciliatoria de mea culpa y de enmienda social e institucional, sincero, franco y transparente, entre los poderes públicos y la sociedad civil, ojalá dirigido por los intelectuales más sobresalientes de este país.

Mucho nos hace falta para cohesionar nuestra fragmentada sociedad alrededor del principio de la solidaridad social. Si bien es inútil seguir insistiendo en que un Congreso tan desprestigiado haga las reformas estructurales, le corresponde a la sociedad civil liderar este proceso para que de entrada pactemos entre nosotros y con el Estado, una estima y respeto por nuestra Nación. Sobre este cimiento ya podemos construir un genuino sentido de pertenencia que nos impida moralmente negociar el imperio de la ley, comenzando por quienes hacen las leyes. Lo demás, como los impuestos, vendrá por añadidura.