El Congreso ha aprobado los proyectos del gobierno, pero los desafíos no han sido pocos y las bancadas no siempre serán complacientes. Eso son los motivos y balances.
Juan Pablo Milanese* y Juan Albarracín Dierolf**
Una luna de miel poco común
El control de la agenda legislativa es esencial para el éxito de cualquier gobierno. Obviamente no es una condición suficiente, pero la aprobación de los proyectos del ejecutivo con la menor cantidad de cambios e inconvenientes es condición necesaria para ese éxito.
Los primeros meses del gobierno Petro en materia legislativa han sido positivos. Aunque hay una considerable heterogeneidad de su bancada—es una coalición que se extiende desde Comunes hasta Conservadores—el gobierno logró avanzar en sus prioridades, en un escenario no exento de debates y tensiones.
Este escenario se suele dar por descontado en el semestre inaugural de cualquier administración; es el período normalmente conocido como una “luna de miel”, que suele estar acompañado por un alto grado de docilidad por parte de los legisladores, situación que usualmente no vuelve a repetirse en los años subsiguientes.
Hay por supuesto excepciones; sin ir muy lejos, tenemos el ejemplo del gobierno de Iván Duque, cuando el conflicto producido por las objeciones a la Ley Estatutaria de la JEP fue fuente de gran dificultad en sus relaciones iniciales con el Congreso.
Una decisión clave fue designar a Roy Barreras como presidente del Senado. Pese a las controversias iniciales dentro del Pacto Histórico, Barreras se consolidó como uno de los más importantes operadores políticos en su papel como presidente de la Mesa Directiva de esa corporación. Fue una hábil jugada donde Petro mostró su conocimiento de la realidad legislativa.
En este caso, y antes de la posesión de Petro, circulaban dudas sobre su capacidad de controlar la agenda legislativa, debido a dos factores principales:
- Una gran cantidad de congresistas novatos, particularmente en la bancada de gobierno y entre algunos de sus principales socios. Hay un buen número de congresistas “primíparos” con perfiles poco convencionales y compromisos serios con ciertas agendas programáticas, especialmente vinculadas a movimientos sociales.
- La novedad del primer gobierno de izquierda en la historia del país frente a un Congreso donde las bancas “alternativas” no son mayoritarias.
Buen manejo del Congreso
Sin embargo, el gobierno movió hábilmente sus fichas para contrarrestar estas debilidades.
Una decisión clave fue designar a Roy Barreras como presidente del Senado. Pese a las controversias iniciales dentro del Pacto Histórico, Barreras se consolidó como uno de los más importantes operadores políticos en su papel como presidente de la Mesa Directiva de esa corporación. Fue una hábil jugada donde Petro mostró su conocimiento de la realidad legislativa.
Ofrecer el manejo de la coalición en el Senado a Barreras compensa la inexperiencia política de algunas piezas del gabinete y el legislativo. Con su habilidad para negociar y llegar a acuerdos, el congresista ha resuelto exitosamente la agenda en varias ocasiones, logrando acuerdos en la ya mencionada heterogénea coalición.
Tampoco pasó inadvertida la presencia de algunos de los principales y más experimentados ministros en los debates de los proyectos cruciales. El caso más evidente fue el de José Antonio Ocampo quien supervisó, punto por punto, la discusión de la Reforma Tributaria, “marcando” desde cerca a los legisladores amigos y enfrentando a los opositores.
Naturalmente el proyecto no pasó intacto. De hecho, todo el mundo espera que cualquier reforma tributaria sea objeto de cambios en el Congreso; lo clave para cualquier gobierno es limitar lo máximo posible las alteraciones iniciadas por los legisladores. Pues esta vez, el tránsito de la reforma ocurrió en los tiempos esperados y sin desnaturalizar la propuesta diseñada por el experimentado ministro de Hacienda. Esta fue una gran victoria del gobierno, ya que garantiza valiosos recursos para su ambiciosa agenda.
El gobierno también tuvo éxito al tramitar otras iniciativas cruciales para su agenda y de gran importancia para su base electoral. El marco legislativo para adelantar las negociaciones con el ELN y los acercamientos con otros grupos armados y de crimen organizado–conocida comúnmente como la agenda de la Paz Total–.
También es importante la ley que aprueba la creación del Ministerio de la Igualdad y la Equidad, que será encabezado por la vicepresidenta Francia Márquez y era una deuda pendiente con una parte importante de la base electoral del Pacto Histórico.
Inclusive los miembros del gabinete que al comienzo tuvieron gran dificultad para adaptarse a su función ministerial y al juego político en general, han ido aumentando su capacidad para manejar la relación con el Congreso. Tal es el caso de la ministra de Minas y Energía Irene Vélez, quien superó sin problema una moción de censura en la Cámara de Representantes.
Las dificultades
Pero la aprobación del proyecto de Reforma Política ha sido más difícil. Es verdad que, bajo la guía del ministro del Interior, Alfonso Prada, —otro de los “hombres fuertes” del gobierno— esta iniciativa logró superar la primera fase del proceso con la conciliación de los textos aprobados por la Cámara y el Senado.
Además, con el comienzo de un nuevo periodo legislativo en julio cambiará el liderazgo de las mesas directivas del Senado y la Cámara, lo cual podría dar pie a problemas para el gobierno. Aunque otras bancadas de la coalición tendrán espacios en los entes directivos del Congreso, es difícil que tengan la capacidad de conciliar intereses tan diversos y “tan fácilmente” como el actual presidente del Senado.
El trámite de esta propuesta estuvo sin embargo dominado por el “fuego amigo”. De hecho, fueron justamente algunos miembros de la coalición oficialista quienes formularon las más duras críticas, por ejemplo, a la obligatoriedad de las listas cerradas en las elecciones legislativas. Las disputas que están surgiendo alrededor de esta reforma son los primeros llamados de atención sobre la futura capacidad legislativa del gobierno Petro. Y al proyecto mismo de la Reforma Política le espera otra ronda de cuatro debates en el próximo periodo de sesiones.
Los desafíos no se detienen allí. Se espera la presentación de iniciativas cruciales para la actual administración, como las reformas de la salud y la de las pensiones. Estas propuestas son altamente controversiales y, en el caso de la salud, es liderada por una ministra que no logra calmar las dudas. Si quiere tener éxito, el gobierno tendrá que administrar bien los tiempos asociados con estas dos reformas, más aún si pensamos que la docilidad de los legisladores difícilmente durará más de seis meses.
La situación cambiará
Durante el segundo semestre del 2023 seguramente va a disminuir la actividad legislativa. Esto suele suceder cada vez que se realizan elecciones departamentales y municipales, porque las energías de los legisladores se concentran en las campañas de sus aliados.
Además, con el comienzo de un nuevo periodo legislativo en julio cambiará el liderazgo de las mesas directivas del Senado y la Cámara, lo cual podría dar pie a problemas para el gobierno. Aunque otras bancadas de la coalición tendrán espacios en los entes directivos del Congreso, es difícil que tengan la capacidad de conciliar intereses tan diversos y “tan fácilmente” como el actual presidente del Senado.
Mientras tanto el escenario legislativo de 2024 comenzará su tradicional metamorfosis. Transcurridos los dos primeros años de gobierno comienza una fase de intensificación de las controversias entre las bancadas de la coalición, referente al reparto de distintos recursos de poder que el ejecutivo utiliza para imponer disciplina.
De hecho, las señales al respecto comenzaron de manera anticipada. Durante estas últimas semanas los socios ideológicamente más distantes de Gustavo Petro no perdieron la oportunidad de manifestar su inconformidad por la escasa participación burocrática. Si bien la amenaza no es todavía creíble, es una muestra del clima que se intensificará más temprano que tarde y al que el gobierno tendrá que enfrentar, seguramente, sin varios de los principales actores que hoy le ha simplificado los procesos dentro del Congreso.
Para cerrar, más allá de los retos que se avecinan en la relación interinstitucional, el éxito legislativo del gobierno en sus meses iniciales es evidente, máxime cuando sus pares de la región–como el presidente Boric en Chile, para señalar aquel ideológicamente más afín–experimentan grandes dificultades en las relaciones con sus congresos respectivos.
