¿Es comprar la hoja de coca una propuesta viable?

Aunque no sea una idea descabellada, estos son los retos que enfrenta el anuncio del presidente Gustavo Petro para la compra de hoja de coca en El Plateado, Cauca.

El 21 de octubre el presidente Gustavo Petro anunció que el gobierno planearía comprar la coca producida en el corregimiento de El Plateado, en Argelia, Cauca. La propuesta fue recibida positivamente por emprendedores de hoja de coca que fabrican productos legales, y criticada por muchos otros por la dificultad técnica y legal de implementarla, y por sus potenciales consecuencias negativas.

La idea de comprar las cosechas de hoja de coca no es nueva, aunque su discusión no ha sido masiva. En Colombia la ONG Indepaz,  el expresidente César Gaviria, o analistas como Juan Carlos Garzón y Julián Wilches, han puesto la idea en el tapete antes. Incluso, lo planteo brevemente y con otros objetivos Álvaro Uribe. La idea circuló mucho antes durante el gobierno de Ernesto Samper, apoyada por el presidente de Francia Jacques Chirac. Fuera de Colombia, en Perú la Empresa Nacional de la Coca se encarga de comprar hoja de coca con fines de comercialización para productos legales. 

La idea entonces no es descabellada. Pero como argumenta María Alejandra Vélez, el anuncio sin un plan claro fue precipitado.

La discusión sin embargo vale la pena.

Según el anuncio de presidente, se pueden leer tres objetivos en la idea (aunque no muy claramente):

• Recuperar el control de El Plateado frente a la delincuencia, después de la crisis de seguridad que se dio allí, y los operativos del ejército en respuesta
• Apoyar a los pobladores “mientras llegan” las economías licitas, para crear otras fuentes de trabajo e incentivos para los jóvenes fuera del mercado ilegal
• Evitar repetir los mismos errores del pasado (por ejemplo, erradicar forzosamente).

Estos objetivos se integran a las críticas más amplias del gobierno Petro a la guerra contra las drogas. Pero creo que la potencialidad de esta idea empieza por reconocer que una política de este tipo no puede resolver todos los problemas, y que sería un experimento para ayudar a ganar y consolidar el control territorial después de los operativos militares del ejército en El Plateado. 

El gran desafío, como plantea Kyle Johnson, sigue siendo no que el Estado llegue sino que se mantenga en El Plateado y más allá. Hacer algo inmediato con los cultivos puede ayudar en ese objetivo. Pensar un sistema de compra generalizada de cultivos tendría muchos problemas en el corto plazo, así que, por ahora, creo que habría que pensar un programa piloto considerando varios desafíos:

• Si el objetivo es apoyar a los campesinos “mientras llega la economía lícita” la pregunta clave es si el gobierno compraría cultivos una vez o varias. Si el Estado se compromete a comprar varias veces, mientras proyectos productivos avanzan, esto puede crear incentivos perversos para cultivar más. Y si el apoyo a las economías lícitas no llega o no se sostiene, los campesinos pueden pronto volver a cultivar para vender en el mercado ilícito. La clave entonces es que el “mientras llega”, se convierta en “llegó”.
• Se requieren entonces reglas muy claras: cuanto se compra, a quienes, y por cuanto tiempo. Se necesita una comunicación muy clara en territorios aledaños para evitar crear la expectativa de que el Estado va a comprar todas las cosechas y para manejar la frustración normal que otros cultivadores van a sentir. En el contexto de la situación del Cauca, el Estado debe ir dos pasos adelante para que los avances en el Plateado no empeoren la situación de municipios aledaños controlados por disidencias del EMC y otros grupos armados. 
• Un riesgo clave es que un anuncio de compra estatal cree incentivos para cultivar más. Como el CESED encontró en un estudio reciente, el anuncio del PNIS llevo a un incremento sustancial de cultivos por las expectativas que tenían los campesinos de recibir beneficios del PNIS. Seguramente ese impacto hubiera sido menor si el componente productivo se hubiese implementado correctamente y si hubiera existido compromiso político del gobierno anterior para implementar el PNIS. En ese momento hubo una potencialidad de transformación reflejada en que los municipios en donde el PNIS funcionó inicialmente tenían tasas bajas de resiembra. Pero cuando los compromisos no se cumplen, y los cambios estructurales no llegan, los incentivos de cultivar más se triplican. Históricamente, las promesas sin cumplir de programas de desarrollo alternativo han sido el mayor obstáculo de estos programas, y socavan aún más la legitimidad del Estado. 
• A través de la compra se podría crear un piloto de regulación estatal para productos legales derivados de la coca, similar a Perú. Dada la enorme escala de la demanda mundial de cocaína, frente al tamaño más pequeño del mercado para productos legales derivados de la hoja de coca, esta opción no es una forma de reemplazar o eliminar economías ilícitas, sino de reducir su escala y legitimar otros usos de la hoja de coca. Con el caso del Plateado, existe la duda de si los cultivos actuales se pueden usar para fabricar productos legales (dada el uso de agroquímicos) o si se van a destruir. Aquí una opción sería destruir una primera cosecha y pensar en apoyar otra cosecha con fines legales. Como otros han manifestado, la pregunta es quien y como lo haría y cómo se controlaría.
• Algunos analistas como el exministro Yesid Reyes sugieren que un riesgo grave es que los grupos armados suban mucho el precio de la hoja para asegurar su materia prima, generando efectos cascada que compliquen mucho más la política. Pero eso también pasa con erradicaciones forzadas y otras políticas tradicionales.
• Hay desafíos legales enormes para que el Estado compre la coca, y para que potencialmente pueda producirla legalmente. Si bien los casos de Bolivia y Perú sugieren que es posible crear esos marcos legales, en Colombia habría que cambiar la Ley 30. En el corto plazo, el Gobierno Petro tiene un desafío enorme de identificar figuras jurídicas que pueden permitan hacerlo. Por estos desafíos, en el corto plazo talvez el plan deba pasar por una erradicación concertada similar a la de otros proyectos de desarrollo alternativo, pero con una ruta y una mirada distinta.
• En el mediano plazo, la producción legal puede hacerse factible en el contexto de la revisión que la Organización Mundial de la Salud ha iniciado sobre la clasificación de la hoja de coca en las Convenciones Internacionales, y que se espera termine antes de finalizar el 2024. Esta revisión fue iniciada por Bolivia, apoyada por Colombia y Canadá, y ha recibido el apoyo del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Colombia ha sido activa en las discusiones, por ejemplo, en la reunión de marzo de 2024 de la Comisión de Drogas Narcóticas de Naciones Unidas (CND). Si la OMS recomienda cambiar la clasificación esto podría abrir la puerta para comercializar internacionalmente productos legales derivados de la hoja de coca. Esto corregiría el error histórico que llevo a clasificar dos sustancias radicalmente distintas (la hoja de coca y la cocaína) de la misma manera. La aprobación de una reclasificación dependería de un -difícil- voto favorable en la CND. Incluso si eso sucede, el impacto en el mercado ilegal o en la regulación más compleja de la cocaína sería limitado, pero sería podría reducir algunos daños y problemas de las políticas antidrogas.

La complejidad del problema y la dificultad de solucionarlo

El 18 de octubre, la UNODC anunció que el cultivo de coca en Colombia creció un 10% en 2023, llegando a 253.000 hectáreas cultivadas. El anuncio sugiere que, aunque el cultivo aumentó en 16 de 19 departamentos productores, el 50% se concentra en Cauca y Nariño.

El anuncio obviamente preocupa. Parte del aumento se asocia a las decisiones de política del gobierno Petro como reducir la erradicación forzada, que paso de 69.893 hectáreas en 2022 a 20.324 en 2023. Aunque hay que recordar que las incautaciones de cocaína aumentaron en este mismo periodo de 659.133 kg a 746.285  kg y 683.944 kg en lo corrido de 2024.

Pero también sigue reflejando mercados de cocaína cada vez más grandes, la expansión de actores armados, y la complejidad del mercado.

La tendencia al aumento de cultivos no solo afecta sólo a Colombia, sino también -con diferencias en cada contexto- a Perú y Bolivia.  Hay aumentos de cultivos en Ecuador, Venezuela y países centroamericanos. 

Es claro entonces que no hay soluciones fáciles ni inmediatas al problema del narcotráfico, y a sus múltiples causas y consecuencias sociales y económicas. El discurso y el compromiso del presidente Petro de no repetir las mismas políticas es necesario y adecuado. Pero este discurso puede minimizar la complejidad de las realidades en la práctica, y de los procesos de implementación.

Es importante pensar y apostar en políticas, que, aunque pequeñas, puedan reducir la escala de los problemas y frenarlos. El gobierno podría simplemente anunciar que va a erradicar más y bajar las tasas de cultivo. Pero el caso reciente de Perú ilustra porque a pesar de la necesidad de mantener una erradicación, en sí mismo esto tampoco es eficiente. En Perú los cultivos se redujeron en 3.000 hectáreas en 2023, a pesar de que se erradicaron 22.600 hectáreas. 

El Plateado podría ser el lugar para, una vez más, intentar un proceso integral y sostenido, que considere la complejidad de los problemas de seguridad, los problemas económicos, y la falta de presencia y confianza en las instituciones. Las políticas que se implementen requieren compromiso sostenido, conocimiento técnico, flexibilidad y capacidad para identificar efectos no deseados, y corregir curso cuando sea necesario.

Le recomendamos: El gobierno comprará las cosechas de coca: hagamos bien las cuentas