El Estado no ha puesto en marcha programas continuos para mitigar la pobreza extrema de los campesinos en las zonas afectadas por cultivos de coca y hace unos años disminuyó la erradicación de cultivos. *
Eleonora Dávalos**
Dos causas
Volvió a aumentar el número de hectáreas con cultivos de coca en Colombia. Esto se debe a múltiples factores, que se pueden dividir en dos grupos:
- Problemas estructurales.
- Situaciones coyunturales.
Los problemas estructurales son causas subyacentes que desde hace mucho dan origen a la expansión de los cultivos. Las situaciones de coyuntura consisten en la combinación de las circunstancias en un momento determinado.
Razones estructurales
Los cultivos de coca usualmente han proliferado en zonas con baja presencia estatal, con ecosistemas vulnerables y a grandes distancias de los mercados para productos agropecuarios de carácter legal.
Los procesos migratorios que dieron origen a la población cocalera sucedieron por fuera de la frontera agrícola. Pero estas migraciones se realizaron dentro del marco de la Ley 135 de 1961, que promovió el desmonte de terrenos baldíos bajo la promesa de ayudar al desarrollo económico y social de la región.
Las bonanzas de caucho, pieles, petróleo y madera durante los años setenta aumentaron la población de aquellas zonas.
Con una población creciente, altos niveles de pobreza y una serie de promesas incumplidas de inversión social y planeación, las comunidades ubicadas en la Amazonia, Orinoquia, parte de la región Andina y el Pacífico optaron por los cultivos de coca como fuente de los ingresos necesarios para subsistir.
Pero cultivar coca no remedió las carencias de infraestructura, servicios de justicia y manejo ambiental de estos territorios. Por lo tanto, las familias campesinas en las zonas donde se siembran cultivos ilícitos aún viven en la marginalidad, sin servicios públicos, sin vías de comunicación adecuadas y sin instituciones educativas o centros de salud.
Los municipios afectados por cultivos de coca han tenido escasa presencia estatal.
Las familias cocaleras viven en la marginalidad no solo por lucrarse de un cultivo de uso ilícito, sino por el proceso de desarrollo desigual que ha tenido Colombia. Históricamente, los municipios afectados por cultivos de coca han tenido escasa presencia estatal y poco estímulo al desarrollo social y económico.
En consecuencia, los programas del gobierno encaminados al desarrollo “alternativo”—como el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR), el Plan Nacional de Desarrollo Alternativo (PLANTE) o el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) —, son percibidos por las comunidades como una de las pocas oportunidades para vincularse a la legalidad y beneficiarse de los recursos públicos.
Foto: Alta Consejería para el Posconflicto |
Pero la condición de que los campesinos dejen de cultivar coca para recibir los beneficios de esos programas funciona como un incentivo negativo: el campesino siembra coca para poder beneficiarse del programa.
De esta manera, algunas comunidades respondieron al llamado gubernamental sembrando nuevas áreas o resembrando áreas previamente erradicadas. Tanto así que el 90 por ciento de los cultivos se encuentran en áreas previamente afectadas por cultivos ilícitos y solo el 4 por ciento es área nueva de expansión.
Estos programas son bien intencionados, pero no bien diseñados. Y además ellos funcionan de manera temporal o intermitente, cuando el problema que buscan resolver es permanente y de largo plazo.
Por ende, los esfuerzos del gobierno tendrían que dirigirse a eliminar la pobreza extrema de esas comunidades campesinas y asegurar el financiamiento de los programas durante décadas.
En síntesis: el problema obedece a razones estructurales originadas en un proceso de colonización dirigida sin acompañamiento ni inversión pública, que dejó a los campesinos sin una alternativa de ingreso distinta de insertarse en la ilegalidad.
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Coyunturas recientes
Según la información que cada año recolecta la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, la Grafica siguiente indica que el número de hectáreas (línea gris) disminuyó de modo casi constante entre 2001 y 2013, pero ha crecido de manera consistente a partir de 2013.
Erradicación manual, erradicación aérea y cultivos de coca. Colombia 2001-2017.
Notas: Elaborado por la autora sobre la base de: World Drug Report 2005, 2011, Cultivos de Coca, Estadísticas Municipales Censo 31 de diciembre de 2013, monitoreo de territorios afectados por cultivos ilícitos 2015, 2017.
La gráfica también muestra que las actividades de erradicación aumentaron entre 2001 y 2013, pero disminuyeron a partir de esta fecha. En especial, se nota cómo el cese de la erradicación aérea (desaparición de la barra azul) fue acompañado por el vertiginoso aumento de los cultivos de coca (mayor inclinación de la línea gris).
Una de las explicaciones de este crecimiento es el cambio en la percepción de riesgo asociado con el cultivo de la coca. La reducción consistente de las erradicaciones entre 2009 y 2015 y el posterior cese de la erradicación aérea en 2016, han otorgado a los sembradores de coca la certeza de que no serán afectados por la aspersión con glifosato.
La ventana de oportunidad que significa el cese de la fumigación aérea ha permitido la reactivación de áreas previamente erradicadas.
La erradicación aérea era una herramienta creíble para controlar los cultivos, pero su desaparición aumentó la productividad y estimuló las inversiones en asistencia técnica, fertilización, control de plagas y malezas.
Por todo eso la disminución en las actividades de erradicación aumentó el área de los cultivos. Más todavía cuando no se ha adoptado una estrategia de control de la venta de la hoja o de la pasta que sea creíble o realmente disuasiva para los campesinos.
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La erradicación sí funciona
Varios estudios confirman que las actividades de erradicación aérea desincentivan el aumento de los cultivos ilícitos. Esto se debe a que la erradicación se percibe como una amenaza creíble, que conlleva una gran pérdida monetaria derivada de la destrucción del cultivo.
Si bien la erradicación manual es efectiva, es muy poco probable que pueda adelantarse en los más de 400 municipios que han sido afectados por cultivos de coca en el período 2001-2017.
Foto: Alta Consejería para el Posconflicto |
La ventana de oportunidad que significa el cese de la fumigación aérea ha permitido la reactivación de áreas previamente erradicadas.
Una estrategia adecuada para controlar los cultivos ilícitos en el corto plazo tendría que encontrar amenazas creíbles vale decir, que aumenten efectivamente el riesgo y desincentiven la proliferación de los cultivos.
Aunque este problema ha existido durante más de 30 años, la coyuntura reciente ha dado pie al aumento vertiginoso en el área: entre 2013 y 2017 pasamos de ¡48.000 a 171.000 hectáreas!
Una política seria para reducir el área afectada por cultivos ilícitos tendría que incluir un mecanismo que disuada la aparición de nuevos sembrados. Ese mecanismo es la erradicación aérea. Dada la dificultad de escalar la erradicación manual de forma masiva, esta no tiene el mismo poder de disuasión que la erradicación aérea.
*Razón Pública agradece el auspicio de la Universidad EAFIT. Las opiniones expresadas son responsabilidad de la autora.
**Profesora asistente en el Departamento de Economía en la Universidad EAFIT. Economista en la universidad del Valle con maestría en Economía Ambiental y Recursos Naturales de la Universidad de los Andes, Doctora en Política Pública de la University of North Carolina a Charlotte. Estas reflexiones hacen parte del proyecto de investigación sobre cultivos ilícitos que lleva a cabo la Universidad EAFIT.
