El cambio súbito en la Dirección de Colciencias es apenas otro síntoma de la misma enfermedad: la improvisación de políticas. Pero el ingreso a la OCDE puede ayudar a formar mejores funcionarios para construir este bien público de larga maduración.
Julio César Zuluaga*
Foto: agenciadenoticias.unal.edu.co
Aprender de los que saben
Este artículo no evalúa el ingreso eventual de Colombia a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Solo intenta demostrar que la invitación a hacerlo es una oportunidad para resolver problemas que aquejan a las políticas de ciencia, tecnología e innovación (CTI) en Colombia. El acceso a la trasferencia de buenas prácticas y a colaborar en el diseño de políticas con países miembros de la OCDE puede servir como benchmarking y fortalecer la estrategia de CTI en marcha.
No existe una fórmula óptima para construir instituciones y políticas de CTI, pero sí existen unas más adecuadas que otras, que pueden ponerse en marcha mediante la imitación institucional entre países: China y otras naciones del Sureste de Asia, como Corea del Sur, son excelentes casos de cambio institucional por imitación estratégica.
Como argumenté en un análisis anterior publicado por Razón Pública, los gobiernos tienen que crear tanto la oferta como la demanda de capital humano calificado, evitando caer en la trampa de la pobreza entre la oferta y la demanda de mano de obra no calificada.
Toma décadas construir sistemas nacionales, regionales o sectoriales de innovación.
Los resultados de estos esfuerzos dependen de la historia y responden
a las actitudes culturales, al tipo de organizaciones, sus prácticas y políticas.
Los síntomas
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En este sentido es interesante el caso de los miembros de la OECD: suelen imitar y aprender mutuamente de las políticas de CTI, como consta en los numerosos y extensos reportes tocantes al diseño, puesta en marcha y monitoreo de sus actividades de ciencia e innovación; no obstante, pocos países en Latinoamérica tienen la oportunidad de hacerlo al no tener los mecanismos directos de trasferencia y de colaboración.
Las dificultades que enfrenta Colombia en materia de CTI son complejas y variadas. La experiencia acumulada por la OCDE en esta materia — algo más de 50 años — gracias a diversas iniciativas políticas e institucionales, puede ayudarnos a entender y a afrontar temas como los siguientes:
1. La política de CTI es un proceso de largo plazo, como el propio desarrollo económico.
Pero en una democracia como la colombiana, la mayoría de los políticos se centran en el corto plazo, dando prioridad a políticas que produzcan resultados de relumbrón, para lucirse ante sus electores: las llaman victorias tempranas.
Por lo tanto, los gobiernos sucesivos — no importa su posición en el espectro político — han tendido a concentrarse en atender problemas inmediatos de forma improvisada.
2. Los costos de oportunidad.
Las inversiones en educación, transferencia de tecnología, créditos o subsidios fiscales a las actividades de Investigación y Desarrollo (I+D) ofrecen grandes beneficios a largo plazo, pero en Colombia se ven amenazadas por el gasto en salud, vivienda, construcción de carreteras, subsidios en efectivo para los pobres o desempleados y otras necesidades urgentes que ofrecen retornos electorles más altos y más rápidos.
3. La burocracia ineficaz.
El escaso desarrollo de una burocracia estable y profesional en el sector público colombiano lo hace profundamente ineficiente, en particular cuando enfrenta otros problemas para diseñar, evaluar, modificar y financiar las políticas de CTI.
Cada gobierno en Colombia renueva masivamente la burocracia estatal, lo que impide el aprendizaje organizacional, especialmente en el difícil diseño de políticas de CTI. El reciente relevo express en la Dirección General de Colciencias así lo prueba: un cargo estratégico objeto de cuotas de partido… y de cuotas de mujeres.
El nombramiento de miles de nuevos empleados públicos al comienzo de cada gobierno es el caldo de cultivo ideal para las burocracias corruptas: el clientelismo se alimenta de la escasez de oportunidades de empleo en el sector privado, pero solo puede ofrecer puestos con bajos salarios relativos en todos los rangos — altos, medios e inferiores de ministerios y de departamentos administrativos —, un ecosistema incapaz de ofrecer incentivos para mejorar el rendimiento.
Una burocracia pública eficiente, calificada y basada en el mérito es condición para diseñar y poner en marcha políticas eficientes de CTI. Los funcionarios públicos obviamente deben poner en ejecución las leyes que aprueba el Legislativo, pero una tecnocracia profesional, conformada por especialistas, dispone de un mayor grado de libertad entre más estable y calificada sea: puede jugar un papel central en la gobernanza de la CTI.
4. La corrupción:
En Colombia, la corrupción está muy extendida tanto en el sector público como en el privado, aunque en este último resulte menos expuesta al escarnio, pues la llaman olfato para los negocios.
El modelo agente–principal puede ser apropiado para comprender su funcionamiento: el principal (el contribuyente) carece de información sobre lo que los agentes (políticos y funcionarios) están haciendo, puesto que los agentes se organizan para ocultar información en forma sistemática a los principales, gracias a su poder e influencia:
· En el tipo más común de corrupción recientemente destapada, los políticos o burócratas han exigido comisiones a empresarios a cambio de aprobar contratos con el Estado o de proporcionar ciertos servicios públicos.
· Menos visible, pero aún más dañina si se puede, otra modalidad de corrupción consiste en lo contrario: que las empresas ofrezcan abiertamente sobornos a legisladores, políticos o incluso jueces para influir en su favor en el contenido de leyes, reglamentos, normas y contratos.
· Pero el país está indignado ante una tercera modalidad de corrupción: cuando los propios agentes públicos se sobornan y chantajean mutuamente, como en el caso de congresistas y jueces, en un animado baile de pensiones, nombramientos y privilegios acordados en secreto, a espaldas del despistado principal: el ciudadano.
Es obvio por qué los políticos y los funcionarios públicos en Colombia son más partidarios de un crecimiento económico rápido y de corto plazo que de diseñar, financiar y ejecutar políticas sólidas de CTI, cuyos frutos se verán en el futuro.
5. La escasa investigación en temas de CTI en la academia colombiana.
· los economistas colombianos le asignan sólo una atención marginal, pese a que sus colegas de otras latitudes descubrieron hace 50 años las relaciones entre el desarrollo económico y el tecnológico: la productividad total de los factores es el verdadero motor de las economías modernas, asociado directamente con la incorporación de conocimiento en los procesos productivos.
· Los politólogos se han centrado más en las elecciones, las encuestas, la identidad política y las relaciones internacionales.
· Los administradores han estudiado más los aspectos organizativos de las empresas que las condiciones institucionales o de entorno que explican por qué unas empresas son más innovadoras que otras.
La escasez de investigación sobre los procesos de innovación en Colombia hace imposible diseñar políticas de CTI basadas en evidencia empírica, lo cual aumenta la probabilidad de que resulten inefectivas.
6. La supuesta maldición de los recursos naturales.
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La enorme disponibilidad de recursos naturales mal administrada en Colombia ya ha afectado y puede seguir afectando el desarrollo económico, como consecuencia previsible de la “enfermedad holandesa”, cuyo diagnóstico no deja sombras de duda, aunque el gobierno siga intentando tapar el sol con las manos.
El boom en el sector minero elevó los precios internacionales y comprimió la tasa de cambio real: esta coyuntura que ya ha durado casi diez ha inhibido la producción y la exportación de bienes y de servicios tecnológicamente sofisticados.
La carrera actual por capturar rentas contagió tanto al gobierno como al sector productivo, que han descuidado los productos de alto valor añadido y en cambio han dado prioridad a la inversión en las industria extractiva, que hasta ahora les ha aportado beneficios rápidos y fáciles.
La bonanza actual ha creado una sensación de seguridad, aunque todo indica que está tocando a su fin. Los últimos gobiernos encandilados desestimaron la necesidad de la eficiencia burocrática y de la calidad institucional.
7. La tragedia de los comunes.
Por último, pero no menos importante, en Colombia, como en toda economía de mercado, se afronta no solo la "tragedia de los comunes" — descrita por Hardin en 1968 — sino complejos problemas de construcción de los bienes comunes o públicos.
Las instituciones de CTI y el capital humano son bienes públicos. No obstante, la mayoría de los políticos que son elegidos por períodos cortos tienen poco interés en construir estos bienes, que requieren de largos períodos de maduración. Por lo tanto hay un sesgo hacia favorecer los bienes públicos que se puedan realizar durante sus cortos mandatos, tales como carreteras y puentes.
Experiencia valiosa y necesaria
Los países de la OCDE han elaborado una gran variedad de respuestas a estos problemas. Siguen debatiendo sobre las mejores prácticas en todos estos temas. La implicación de política es obvia: Colombia debe dedicar esfuerzos a comprender las experiencias de otras naciones que construyeron sus propias soluciones, durante años de ensayo y error. No hay una solución general, ni un conjunto único de mejores prácticas y soluciones, sólo una serie de necesidades locales por satisfacer.
Los países miembros de la OCDE efectivamente han afrontado muchos de estos problemas de manera exitosa. Colombia puede beneficiarse de su larga experiencia, pero como siempre, todo acuerdo es una oportunidad… y un posible fracaso.
* Historiador de la Universidad del Valle, estudiante de doctorado en Administración de la Universidad de los Andes e investigador visitante en el Jackstädt Center for Entrepreneurship and Innovation Research, University of Wuppertal (Alemania).
