Petro se negó a aceptar la suspensión del alcalde de Riohacha por orden de la procuradora Cabello. ¿Tiene razón? ¿Qué pasó con la orden de la Corte Interamericana de Derechos Humanos?
Silvia Serrano Guzmán* y Esteban Hoyos Ceballos**
El choque
A finales de julio hubo un choque entre la procuradora, Margarita Cabello, y Gustavo Petro.
La razón es que la Procuraduría General de la Nación le impuso una medida cautelar de suspensión provisional al alcalde de Riohacha en el marco de un proceso disciplinario por presuntas irregularidades en el trámite y aprobación del proyecto de inversión para expandir las redes de alcantarillado de la ciudad.
Por su parte, el presidente se negó a ejecutar dicha medida invocando la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En medio de esto, hay una antigua discusión de la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH).
Conviene recordar que en 2020, la Corte IDH condenó al Estado colombiano por la destitución e inhabilitación del ahora presidente y determinó que tales sanciones a funcionarios de elección popular sólo pueden imponerse por un juez competente en proceso penal conforme al artículo 23.2 de la Convención. La Corte IDH ordenó que el Estado colombiano reformara su ordenamiento interno para cumplir la Convención. A esto se le conoce como adecuación normativa.
A partir de esto, surgen tres grandes preguntas.
¿El Estado colombiano cumplió lo ordenado por la Corte IDH?
No, el Estado no ha cumplido.
En 2021, el Congreso aprobó la Ley 2094. La procuradora Cabello dijo erróneamente que la ley cumplía con la sentencia de la Corte IDH. Pero esa afirmación no se sostiene porque dicha ley tiene las mismas potestades en cabeza de la Procuraduría que no es juez competente en proceso penal. La Corte IDH dijo mediante Resolución de 2021 que esta ley no cumplía con su sentencia.
Lo primero que habría que preguntarse es si la Convención y la sentencia de la Corte IDH se aplican a las suspensiones, aunque las sanciones analizadas fueron las de destitución e inhabilitación.
Después, en 2023, la Corte Constitucional se pronunció sobre la Ley 2094 y dejó claro que la Procuraduría no ejerce funciones jurisdiccionales. Además, la mayoría de la Corte señaló que la revisión del Consejo de Estado de las decisiones de la Procuraduría era suficiente. Los magistrados parcialmente disidentes adoptaron la posición de que sería suficiente la reserva judicial en la vía contencioso-administrativa y no sólo mediante recurso de revisión como determinó la mayoría. En otras palabras, esta decisión estaría a cargo de un juez administrativo.
Algunas personas coinciden con esto, pues la Convención necesita garantías asimilables a las de un proceso penal. También indican que la Convención no establece “juez penal” sino “condena por juez competente en proceso penal”.
Según el sentido corriente de los términos —criterio primario de interpretación de los tratados—, consideramos que es difícil justificar que un juez penal sea distinto de un juez competente en proceso penal. Eso no significa que la Corte IDH no pudo realizar una interpretación más allá de la literal, por ejemplo, una interpretación que le permita analizar el artículo 23.2 de la Convención acorde con la disposición genérica que admite restricciones en el ejercicio de los derechos.
Este es un debate importante que lleva a preguntarnos qué está detrás de la formulación “juez competente en proceso penal”. La explicación más sencilla es que este tipo de sanciones deben ser impuestas en un proceso que ofrezca las mayores garantías procesales. Esta razón es importante pero no explica la parte del “proceso penal”.
Idealmente, la Corte Interamericana tendría que haber brindado estas explicaciones. Pero evadió la motivación amparada por la literalidad de la norma. Creemos que el punto tiene que ver con que la Convención se preocupa porque las sanciones no puedan imponerse por cualquier conducta ni como instrumento de persecución política, además de las garantías procesales.
Esto no implica que todas las faltas disciplinarias se conviertan en delitos. Se trata de asegurar que las sanciones que interfieren severamente en la democracia y en los derechos políticos sean por hechos muy graves.
En paralelo, el Consejo de Estado ha inaplicado la Ley 2094 de 2021 al considerar que no es juez competente en proceso penal y que con ella se incumplen la Convención, las órdenes de la Corte Interamericana y el ordenamiento jurídico interno.
Así, mientras se sigue incumpliendo la sentencia de la Corte IDH, se agravan las consecuencias de dicho incumplimiento. Esto no es conveniente porque afecta al Estado de Derecho. Por eso, la adecuación normativa debe ser la prioridad y el presidente Petro está facultado constitucionalmente para promoverla. Un tema pendiente es si es necesaria una reforma constitucional o si sería suficiente una reforma legal. En todo caso, resulta difícil comprender por qué el gobierno no ha impulsado la reforma.
¿Tiene razón Petro al negarse a ejecutar la suspensión?
Esta es una pregunta complicada.
Lo primero que habría que preguntarse es si la Convención y la sentencia de la Corte IDH se aplican a las suspensiones, aunque las sanciones analizadas fueron las de destitución e inhabilitación. En un artículo anterior planteamos que esto no es tan automático y que puede depender de varios factores. Por ejemplo, si es una medida cautelar en un proceso disciplinario que sólo puede culminar con la destitución o inhabilitación, la extrapolación parece más clara. También cuando el plazo de la suspensión es irrazonable o pueda ser una destitución de facto por su duración.
Sin embargo, ante la incertidumbre razonable y como medida transitoria mientras se logra el cambio normativo, la negativa a ejecutar las decisiones de la Procuraduría puede entenderse como un choque necesario mientras dicha institución persista en violar la Convención y desconocer la sentencia de la Corte IDH.
La decisión del presidente parece ser un esfuerzo de buena fe de hacer lo que esté a su alcance para evitar la repetición de las violaciones de las que él mismo fue víctima y dar cumplimiento a la sentencia interamericana.
¿Qué papel tiene la Corte IDH?
La Corte IDH tiene un papel esencial en el cumplimiento de sus sentencias y esta no es la primera vez que se ha visto enfrentada a bloqueos en esta etapa. Por ejemplo, en el caso Artavia Murillo contra Costa Rica, el cumplimiento parecía imposible por los obstáculos en los poderes legislativo y judicial de ese país. Esto dio lugar a una audiencia pública y a una resolución particularmente creativa.
lo importante para la democracia es que nadie sea suspendido o sancionado severamente por sus ideas políticas, sino por conductas realmente graves y con las mayores garantías procesales.
La Corte IDH puede repetir esta fórmula en el caso Petro, adaptada al contexto específico. Además, puede aprovechar para aclarar si la formulación “juez competente en proceso penal” implica necesariamente juez penal o serían aceptables otras manifestaciones del poder punitivo siempre que sean impuestas por un juez competente y con las garantías de un proceso penal. Igualmente, la Corte IDH podría aclarar si la adecuación normativa ordenada alcanza a las suspensiones.
La función consultiva también podría ser importante pues la decisión de la Corte IDH ha causado críticas y suscitado algunas preguntas. Entre ellas: ¿qué hacer con la pérdida de investidura? ¿Cómo tramitar los juicios políticos cuando no hay delito?
La Corte IDH nos debe estas y otras respuestas. Pero la solución no es llamar a la desobediencia de una decisión de obligatorio cumplimiento. Lo más razonable es que las críticas a las debilidades argumentativas de la decisión y sus implicaciones sean tramitadas en el propio proceso de supervisión de sentencia mediante posibles modulaciones a las reparaciones ordenadas en el caso concreto y mediante interpretaciones aclaratorias más generales que podrían lograrse a través de la función consultiva.
Con esto también se promueve que la Corte IDH sea la que contribuya a ofrecer respuestas frente a los problemas que ayudó a crear. Estas salidas son menos riesgosas que permitir que los Estados decidan las sentencias que se pueden cumplir o no, según su criterio.
Una posible solución
Proponemos una solución con varios componentes:
- Que el gobierno promueva prioritariamente la adecuación normativa necesaria para cumplir la medida de no repetición ordenada por la Corte IDH;
- Que el Estado solicite y la Corte IDH convoque a una audiencia pública de supervisión de sentencia;
- Que, el Estado colombiano le solicite a la Corte IDH un pronunciamiento sobre si la medida de no repetición se aplica a las suspensiones de funcionarios y si la formulación “juez competente en proceso penal” es equivalente o no a “juez penal”, en el marco de dicho proceso de supervisión;
- Que la Corte IDH adopte una resolución en la que aborde tanto el bloqueo institucional como las anteriores consultas; y
- Que el Estado colombiano le solicite a la Corte IDH una opinión consultiva para resolver las dudas más generales que persisten sobre el alcance del artículo 23.2 de la Convención.
En este momento en que los sectores alternativos están en el poder, las normas deben ajustarse con miras a dar garantías a todas las bancadas políticas. No siempre se estará en esta posición y lo importante para la democracia es que nadie sea suspendido o sancionado severamente por sus ideas políticas, sino por conductas realmente graves y con las mayores garantías procesales.
El Estado colombiano como un todo debe cumplir lo ordenado por la Corte IDH. El presidente Petro y su coalición en el Congreso tienen además un deber jurídico y moral de hacer todo lo que esté a su alcance para cumplir con la sentencia que protegió sus derechos políticos.
1 Comentario
Dignidades de algunas Instituciones del Estado Colombiano, priorizan el ego sobre su deber de funcionario imparcial de un gobierno , aparentemente olvidando que todos y cada uno de ellos tienen como obligación dar lo mejor de sí para buscar el bien común y trabajar armoniosamente para engrandecer al país dando lo mejor de sí para mejorar las condiciones de vida de la ciudadanía.
El cuerpo de un ser vivo es el resultado del funcionamiento sincronizado de todos los órganos en su conjunto y cada órgano trabaja en sincronicidad específica para mantener la vida.