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¿Cerrar o reavivar el Parlamento Andino?

Escrito por Germán Prieto

La integración es demasiado seria para dejarla en manos de presidentes oportunistas o de tecnócratas despistados. No se trata de acabar con un ente burocrático sino de la democracia y el control político en un proceso que nos afecta a todos.​

Germán Camilo Prieto*

¿Cerrarlo porque sí?

El pasado 19 de septiembre el Consejo Andino de Ministros decidió, mediante la Decisión 792,  “iniciar el proceso de preparación de un Protocolo que facilite la salida del Parlamento Andino del Sistema Andino de Integración”, lo que equivale a cerrar definitivamente este organismo.

La D-792 no incluye las razones para acabar el Parlamento, y la única inferencia que  puede hacerse al respecto sería entender que se busca su “fusión por absorción” con el Parlamento Suramericano (organismo que eventualmente ha de ser parte de la UNASUR), debido a la “racionalización institucional” que se menciona en un anexo de la Decisión.

La CAN sigue tomando decisiones que deberían estar bajo el control político que se había encomendado al Parlamento Andino. 

Este anexo corresponde a una propuesta de Ecuador para llevar a cabo la “reingeniería de la CAN (Comunidad Andina de Naciones)”, de acuerdo con la iniciativa de reforma del proceso  acordada por el Consejo Presidencial Andino en 2011.

Sin embargo, el Parlamento Suramericano aún no se ha creado, y la CAN sigue tomando decisiones que deberían estar bajo el control político que se había encomendado al Parlamento Andino. ¿Por qué se decide entonces cerrar el Parlamento y qué significa esto para el proceso andino de integración? 

 
Foto: MrKrako Sede del Parlamento
Andino en Bogotá.

 

Altas y bajas de la integración andina

Desde su creación en octubre de 1979, el Parlamento ha ejercido funciones de control político sobre las decisiones del Consejo Andino de Ministros y ha formulado recomendaciones en las distintas áreas del proceso de integración. Sin embargo, en sus 34 años de existencia, el papel del Parlamento Andino ha sido muy secundario.

Hasta finales de la década de los noventa sus miembros eran delegados de los parlamentos nacionales de los países miembros, y para la mayoría de ellos se trataba de una labor de mero acompañamiento al proceso liderado por el Consejo Andino de Ministros.  

Solo en 1997 la CAN estableció la elección directa por parte de la ciudadanía de los parlamentarios andinos, pero los países miembros tardaron mucho en cumplir este mandato. Venezuela lo hizo a partir de 1998, Ecuador a partir de 2002, Perú a partir de 2009 y Colombia tan solo en 2010. Bolivia aún no lo ha cumplido.

La precaria representación directa de la ciudadanía por parte de los parlamentarios andinos ha contribuido a que su influencia sobre el proceso de integración haya sido tan escasa. Pero además, el desconocimiento ciudadano acerca del proceso ha roto el nexo entre representación y participación, en tanto los electores no saben qué hacen los elegidos, y estos tampoco rinden cuentas ni consultan los intereses e inquietudes de sus votantes.

Más que un déficit de democracia, en el proceso andino de integración ha habido ausencia casi total de participación ciudadana. 

Más que un déficit de democracia, en el proceso andino de integración ha habido ausencia casi total de participación ciudadana. Y esto no solo es consecuencia de la fragilidad de los mecanismos de participación, sino ante todo del desinterés de la ciudadanía, comenzando por los medios de comunicación.

Durante sus etapas de Pacto Andino (años setenta) y Grupo Andino (años ochenta), la CAN rindió pocos frutos para los países miembros. Esos años, sobre todo la década de los setenta, fueron más un primer ejercicio de aprendizaje en materia de cooperación internacional.

Pero los años noventa fueron tiempos de auge para la CAN, cuando ante las reformas  neoliberales de apertura económica, el mercado andino se convirtió en el salvavidas de las industrias nacionales de Colombia, Venezuela y Ecuador, gracias a la Zona Andina de Libre Comercio y al Arancel Externo Común establecidos a comienzos de esta década.

La expansión del mercado andino continuó hasta comienzos del siglo XXI, y ya para ese entonces los países miembros de la CAN habían adelantado labores de cooperación en materia de seguridad, asuntos fronterizos y relaciones con terceros.

Aunque el mercado común andino aún estaba lejos de consolidarse, el aprendizaje de los países andinos en asuntos de negociación comercial fue inmenso, de modo que en la primera década del siglo XXI comenzaron negociaciones conjuntas con Estados Unidos y con la Unión Europea para alcanzar acuerdos de libre comercio.    

En años más recientes el proceso de integración cayó en declive debido a las diferencias ideológicas entre los líderes de sus países miembros en torno al libre comercio, y aunque la cooperación en materia social trató de sostener el proceso, finalmente los pocos resultados en esta materia hicieron que los países perdieran interés en la integración andina.

El objetivo de la integración siempre ha sido el bienestar social, pero los ciudadanos de los países andinos jamás se enteraron de esto, en parte porque el Parlamento Andino jamás los representó. 

Dadas la falta de participación ciudadana y la debilidad del Parlamento Andino, cabe preguntarse qué hubiera ocurrido si este organismo hubiese cumplido el papel que le había sido asignado: ¿Hasta dónde, por ejemplo, habría podido mediar en el conflicto ideológico que se presentó primero en las negociaciones comerciales con Estados Unidos y luego con la Unión Europea? Y, sobre todo, ¿cómo habría impulsado la integración en el área social, empezando por vincular a la ciudadanía y por hacerla sentir parte del proceso?

La oportunidad de hacer de la integración andina un proceso democrático y constructor  de tejido social se perdió con la escasa representatividad del Parlamento. Al dejarlo en manos del presidencialismo y del intergubernamentalismo, bastó con que los presidentes de turno tuvieran desavenencias ideológicas para que se desmoronaran los  40 años de integración andina

El objetivo de la integración siempre ha sido el bienestar social, pero los ciudadanos de los países andinos jamás se enteraron de esto, en parte porque el Parlamento Andino jamás los representó. Que la CAN esté en declive se entiende, pero los presidentes y ministros de los países miembros insisten en mantenerla y “rediseñarla”. ¿Por qué entonces se cierra el Parlamento Andino en este momento?  

 
Foto: Presidencia de la República Presidente Juan Manuel Santos junto a su homólogo del Perú, Ollanta Humala y la Canciller María Ángela Holguín.

El presente: ¿qué hace la CAN?

Aunque muy pocos lo sepan, la CAN sigue trabajando en una gran cantidad de áreas, como barreras no arancelarias, asuntos laborales, proyectos sociales, educación, cultura y medio ambiente. Su página oficial está llena de noticias sobre iniciativas, reuniones, proyectos, acuerdos y resultados de la cooperación entre los países miembros.

Pero además, desde 2011 el Consejo Presidencial Andino decidió emprender una “reingeniería” de la CAN y encomendó la realización de unos estudios a la CEPAL y a la Fundación Getulio Vargas para proponer las reformas necesarias. Estos estudios  concluyeron en junio pasado, y de ellos derivó la D-792.  

Esta Decisión crea un Grupo de Alto Nivel que, sobre la base de los estudios anteriores, debe “presentar las reformas necesarias para la implementación de la nueva visión, lineamientos estratégicos y priorización de ámbitos de acción de la Comunidad Andina”. Claramente, la CAN no solo sigue funcionando, sino que los gobiernos quieren reformarla y reavivarla.

En este escenario, el cierre del Parlamento Andino es inconsistente con la renovación y el fortalecimiento de la integración andina, y es un golpe rotundo a la democratización del proceso.

La Decisión de cerrar el Parlamento Andino no parece entonces responder a una “falta de oficio” o ineficiencia de este organismo, sino más bien a la voluntad de los presidentes de quitarlo del camino para poder hacer sus reformas sin control político alguno. 

Si la CAN sigue haciendo tantas cosas y los presidentes y ministros de los países miembros están tomando decisiones para reavivarla, es de esperar que el Parlamento Andino sea una parte integral de estos procesos ejerciendo las labores de control político, consulta y asesoría que le corresponden. 

La reingeniería de la CAN debería corresponder también a la reingeniería del Parlamento Andino, y debería ser una oportunidad para que este organismo fuese reformado en aras de promover la participación social en el proceso de integración.

La Decisión de cerrar el Parlamento Andino no parece entonces responder a una “falta de oficio” o ineficiencia de este organismo, sino más bien a la voluntad de los presidentes de quitarlo del camino para poder hacer sus reformas sin control político alguno.

En la CAN estas discusiones no se dan porque la gente ni siquiera sabe que la CAN existe. Y lo mismo ocurre con la Alianza del Pacífico, la UNASUR, y la mayoría de proyectos regionales donde los países andinos han estado involucrados.

Sin democracia no hay  integración

Sin participación democrática y sin control político no hay integración posible. No hay regionalismo provechoso ni duradero. 

Es cierto que el Parlamento Andino ha hecho muy poco por la integración, pero también es cierto que la apatía de los diversos sectores sociales frente al proceso andino de integración ha sido monumental.

Podría pensarse que si la cooperación regional no genera grandes beneficios ni tampoco grandes costos, la gente no tiene por qué interesarse en participar. Pero las diversas experiencias de integración latinoamericana muestran que si la gente no participa, el proceso no prospera sino que queda al vaivén de los gobiernos de turno.

Como los países no son ricos y no invierten muchos recursos en la integración, los beneficios no son grandes y son difíciles de percibir. En América Latina, el regionalismo y la integración son un juego que las élites tecnocráticas juegan para cooperar en algunas áreas de interés mutuo, pero sobre todo que los presidentes de turno usan para hacerse notar y darle respaldo regional a sus proyectos políticos.

Cuando el regionalismo deja de ser políticamente rentable, los presidentes se aburren y dejan de lado los procesos o vuelven a emprender proyectos nuevos con muchos bombos y platillos (caso Alianza del Pacífico). Es más: ningún partido político de América Latina tiene siquiera una agenda de cooperación regional. Eso se les deja a los presidentes y a los ministros una vez se posesionan. Nadie pregunta, nadie participa, nadie controla.

Sin participación democrática y sin control político no hay integración posible. No hay regionalismo provechoso ni duradero. En esto todos los ciudadanos somos responsables.

Y ante esta situación, a la CAN se le ocurre cerrar el único organismo que constituye una puerta hacia el control político y la democratización de la integración. Con el cierre del Parlamento Andino, la reingeniería institucional de la CAN no apunta a su reavivamiento, sino más bien a la prolongación de su languidez.    

*Ph.D. en Ciencia Política (University of Manchester), magíster en Economía Política Internacional (University of Warwick) y docente investigador de la Universidad Externado de Colombia.

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