El caos de la regulación: un obstáculo para las empresas y la sociedad
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El caos de la regulación: un obstáculo para las empresas y la sociedad

Escrito por Cesar Montano - Jacobo Campo

La obsolescencia y el exceso de normas asfixian a las empresas y tornan complejo el relacionamiento de los ciudadanos con el Estado.

Cesar Montaño Patarroyo* y Jacobo Campo Robledo**

Regulación e inventario normativo

Este mes se cumplieron nueve años desde que se publicó el documento CONPES 3816 de 2014, cuyo objetivo era promover las buenas prácticas regulatorias mediante el uso de herramientas cuantitativas para evaluar previamente los posibles efectos de las regulaciones (o normas), mejorando así la calidad de estos instrumentos de política de la rama ejecutiva del poder.

Son muchos los avances que se han logrado, pero diversos retos y dificultades que deben superarse para lograr una aplicación efectiva y sostenible de herramientas y buenas prácticas regulatorias, y asegurar que la regulación tenga efectos positivos para la economía y la ciudadanía.

Tal como lo reconoció el Consejo Privado de Competitividad (CPC) en su Informe Nacional de Competitividad 2022–2023, existen múltiples condiciones que pueden permitirle al país operar de forma más productiva. Académicos y diseñadores de política coinciden con el ejercicio de caracterización del CPC y coinciden en los habilitadores que proporcionarían un adecuado funcionamiento al país a partir de la mejora en los servicios de justicia y seguridad.

Específicamente, los expertos comprenden que una de esas condiciones habilitadoras se relaciona con la planeación, producción y depuración de las normas. Estos instrumentos manifiestan la intención del Estado de corregir fallas o resolver problemas públicos y, por ende, deben estar revestidos de parámetros técnicos y jurídicos de eficiencia, claridad, transparencia y participación. Una tarea, que en el contexto colombiano no resulta nada sencilla, por cuatro sencillas razones.

Inventarios normativos poco confiables

En primer lugar, Colombia no cuenta con un repositorio normativo único que facilite la consulta de forma clara y accesible sobre las normas. Existen plataformas de entidades territoriales, de entidades nacionales, de organismos privados y medios de comunicación que consideran valioso resaltar la expedición o modificación de una norma, publicándola nuevamente.

Una política de mejora normativa contribuye positivamente a la sociedad y la relación de ésta con el Estado, porque simplifica los procesos y trámites, reduce la burocracia, fomenta la eficiencia, lo que se traduce en un ambiente más amigable para las empresas y los ciudadanos.

Sin embargo, para identificar la normatividad vigente en el país y aquellas fuentes de información que podrían considerarse confiables o creíbles, hace falta ser un abogado o al menos contar con unas competencias jurídicas mínimas.

Normas obsoletas e ineficaces

Por otro lado, dado que no se cuenta con un inventario único, confiable, no es posible identificar que normas aún son necesarias, cuales vale la pena modificar y cuáles deberían eliminarse. En esta medida, solo resta confiar en el Sistema Único de Información Normativa (SUIN–Juriscol), un sistema de información que “permite ubicar de forma rápida y gratuita, normas de carácter general y abstracto como las constituciones desde 1886, actos legislativos, leyes, decretos, directivas presidenciales, resoluciones, circulares, entre otros, a partir de 1864, con sus respectivas afectaciones normativas y jurisprudenciales”.

En el Observatorio de Mejora Normativa (OMN) del Departamento Nacional de Planeación (DNP), mediante un análisis de la información publicada en el SUIN-Juriscol, es posible identificar que, a septiembre de 2023, las entidades de la rama ejecutiva han expedido 22578 normas, en las que el 41.1 %, es decir, 9280 normas, tienen más de 20 años de antigüedad.

La cifra relevante surge si analizamos los datos con un poco más de profundidad pues logramos identificar que, de este último puñado de normas, solamente se ha derogado un 26 % y actualmente se está revisando la vigencia de un 0.32 % adicional.

Un 43 % de las normas vigentes en Colombia a la actualidad fueron expedidas en el año 2001 o antes. No es un problema menor si consideramos que las normas se expiden atendiendo un contexto e interés particular que seguramente se aleja de la realidad económica, social, ambiental y administrativa de hoy.

Ausencia en el uso de herramientas de mejora normativa

Para hacer un control efectivo en el stock normativo de un país, países miembros de la OCDE y no-OCDE suelen emplear políticas regulatorias y herramientas para reducir y hacer eficiente las normas. Lo anterior, permite incorporar criterios de eficiencia, participación y revisión en aras de fortalecer la seguridad jurídica, facilitar el emprendimiento, la productividad, el desarrollo social y el bienestar económico.

Sin embargo, si bien se han expedido algunos documentos de política parcial y el DNP realiza un ejercicio de coordinación institucional para impulsar la mejora normativa, actualmente Colombia no cuenta con una política normativa vinculante y claramente definida.

Además, el país tiene compromisos post acceso suscritos con la OCDE, relacionados con la implementación de una política normativa, enfocados en tres pilares esenciales: 1. el fortalecimiento de los procesos de consulta pública y de la participación de los grupos interesados en la planeación, diseño, implementación y evaluación de las normas, 2. el uso de herramientas de análisis de impacto normativo previo a la expedición de normas, y 3. la adopción de evaluaciones transcurrido cierto tiempo desde la implementación de cada norma.

La OCDE a través del Regulatory Policy Outlook (RPO) evalúa periódicamente el desarrollo y avances de esta política y de los compromisos adquiridos por medio de cuatro criterios:

  • Adopción sistemática: Se relaciona con la existencia de requisitos formales para la adopción de herramientas que fortalezcan cada uno de los pilares, así como la frecuencia en el cumplimiento de las obligaciones.
  • Metodología: Hace referencia a la existencia de lineamientos, guías y demás instrumentos que orienten sobre cómo deben implementarse las herramientas.
  • Supervisión y el control de calidad: Abarca todo lo relacionado con la existencia de organismos, áreas o instancias de supervisión sobre la calidad de las normas, el abordaje de las herramientas de mejora normativa y las existencia y facilidad en el acceso a evaluaciones de cuerpos normativos.
  • Transparencia: Se refiere a todo lo que guarda relación con los principios de gobierno abierto.

Estas evaluaciones se llevan a cabo cada dos años bajo dos niveles de análisis. Los elementos y herramientas que se aplican en el proceso de expedición, participación y evaluación en las leyes, y por otro lado las normas subordinadas o secundarias como decretos, resoluciones, acuerdos, ordenanzas, entre otros.

En la versión más reciente publicada del RPO, se identifica que Colombia ocupa los últimos lugares en todo lo que se relaciona con los compromisos post acceso para el caso de las leyes. Esto debido a que la Ley 5 de 1992 no contempla el uso de ninguna de estas herramientas para la elaboración y aprobación de proyectos de ley.

En cuanto a normas subordinadas o secundarias, en materia de consulta pública y participación ciudadana en normas subordinadas, el país se acerca al promedio de puntaje de los estados miembros de la OCDE, y es el frente donde recibe mejor calificación de desempeño. Esto considerando que, en primera medida, la Ley 1437 de 2011 establece la obligación de comunicar y disponer de todos los comentarios y/u observaciones sobre los proyectos específicos de regulación que se pretendan expedir en todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder.

En adición a lo anterior, a través del Decreto 1081 de 2015, se establecen los lineamientos, obligaciones y requisitos mínimos para el ejercicio de la consulta pública de todos los proyectos específicos de regulación, además de las características específicas de consulta pública que se encuentran en Decretos Únicos Reglamentarios conforme a las particularidades económicas y sociales de cada sector.

Finalmente, y no menos importante, el DNP ha liderado la elaboración de guías prácticas para orientar la elaboración de la consulta pública de proyectos regulatorios. Sumado a ello, desarrolló el Sistema Único de Consulta Pública (SUCOP) como una herramienta que centraliza y facilita el acceso a la información sobre los proyectos regulatorios que se pretendan expedir por las entidades públicas, pero que lastimosamente a la fecha, no es de uso obligatorio.

No obstante, Colombia está en las últimas posiciones en cuanto al uso de herramientas de análisis sobre los impactos regulatorios de forma ex ante, así como la evaluación de los impactos regulatorios posteriores a su implementación. Si bien ha desarrollado toda una institucionalidad sobre el uso de estas herramientas, todos estos elementos tienen como ámbito de aplicación los reglamentos técnicos un pequeño subconjunto de la totalidad de las normas.

Normas complejas: restrictividad

El concepto de ‘nivel de restricción’ se emplea comúnmente en el marco de regulaciones y normativas para hacer referencia al grado en que una regulación o ley impone limitaciones o restricciones a la conducta y acciones de individuos, empresas y organizaciones.

En otras palabras, alude al carácter restrictivo o limitante de una normativa específica en relación con una actividad particular. La medida de restricción puede variar considerablemente de una regulación a otra. Mientras algunas regulaciones pueden imponer restricciones severas, limitando en gran medida la libertad de acción, otras pueden ser menos restrictivas, permitiendo una mayor flexibilidad.

La evaluación del nivel de restricción es de relevancia para comprender el impacto de una regulación en la sociedad y la economía. Regulaciones excesivamente restrictivas pueden obstaculizar la innovación, la inversión y el crecimiento económico, mientras que regulaciones insuficientes pueden no proporcionar la debida protección o supervisión en áreas críticas.

En el ámbito de políticas y regulación se persigue con frecuencia el equilibrio entre alcanzar los objetivos de la regulación, como la protección del medio ambiente, la seguridad pública o la estabilidad financiera, y minimizar el impacto negativo de las restricciones en la actividad económica y la libertad individual.

El nivel de restricción, por lo tanto, constituye un concepto fundamental en el análisis regulatorio y la toma de decisiones gubernamentales.

Colombia cuenta con una base de métricas sobre el nivel y la complejidad de regulación para el periodo 1991-2021, llamada REGCOL.

Actualmente el proyecto REGCOL está en su fase 4.0, una mejora de las versiones REGCOL 1.0, REGCOL 2.0 y REGCOL 3.0, que incluye una actualización de la base para el periodo 1991-2022 a nivel nacional y para los nueve principales sectores económicos.

La base de REGCOL cuenta con estimación de la proporción de expresiones vinculantes relevantes con el objetivo de brindar una aproximación más precisa al nivel de restricción en cada uno de los sectores económicos.

También cuenta con métricas de complejidad de texto que categorizan los textos de los actos administrativos en diferentes niveles de dificultad según el nivel educativo alcanzado, como conteos condicionales, el índice de Dale-Chall y la entropía de Shannon. Este documento afirma que la mayoría de estos textos se clasifican como de complejidad media-alta, y la complejidad viene creciendo con el pasar de los años.

Importancia de una política de mejora normativa

En un mundo en constante evolución, donde la tecnología y la globalización han transformado la forma en que hacemos negocios y vivimos nuestras vidas, las políticas regulatorias o de mejora normativa se erigen como un faro de orientación en el ámbito regulatorio: Un instrumento poderoso que no sólo simplifica y aclara las regulaciones, sino que también sienta las bases para un futuro más prometedor.

Foto: Supertransporte - La base de métricas sobre el nivel de regulación, REGCOL, está en su fase 4.0, que actualiza los nueve principales sectores económicos, entre ellos el transporte, almacenaje y comunicaciones.

si bien se han expedido algunos documentos de política parcial y el DNP realiza un ejercicio de coordinación institucional para impulsar la mejora normativa, actualmente Colombia no cuenta con una política normativa vinculante y claramente definida.

Una política de mejora normativa contribuye positivamente a la sociedad y la relación de ésta con el Estado, porque simplifica los procesos y trámites, reduce la burocracia, fomenta la eficiencia, lo que se traduce en un ambiente más amigable para las empresas y los ciudadanos. Además, promueve la transparencia y la participación ciudadana al hacer que las regulaciones sean más accesibles y comprensibles. Esto no solo refuerza la confianza en el gobierno, sino que también fomenta la rendición de cuentas por parte de las entidades.

En la era digital, las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) desempeñan un papel crucial en la mejora normativa. La implementación de tecnología facilita la digitalización de procesos regulatorios, lo que simplifica la interacción entre el gobierno y los ciudadanos o las empresas.

Las TIC permiten el acceso a información en tiempo real y la presentación electrónica de documentos, lo que ahorra tiempo y recursos. Además, los datos recopilados a través de las TIC pueden servir como herramienta para la toma de decisiones basadas en evidencia, lo que es fundamental para una regulación más efectiva.

Además, la regulación (y por ende la política regulatoria que necesita el país) debe ser prospectiva, mirar hacia el futuro. Una regulación de este tipo, en lugar de reaccionar a problemas una vez que surgen, busca anticiparlos y establecer normas que prevengan situaciones no deseadas.

La regulación prospectiva no solo protege a los ciudadanos y empresas de riesgos potenciales, sino que también fomenta la innovación al proporcionar un entorno más claro y seguro para la experimentación. La adaptabilidad es esencial en un mundo en constante evolución. La regulación adaptativa reconoce que las regulaciones no deben ser estáticas, sino que deben ajustarse según sea necesario.

Esto permite a las autoridades responder de manera efectiva a cambios inesperados o nuevas circunstancias. En el contexto de la mejora normativa, la regulación adaptativa permite una revisión continua y la capacidad de rectificar regulaciones obsoletas o ineficientes.

*Este artículo hace parte de la alianza entre Razón Pública y la Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas son responsabilidad de los autores.

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3 Comentarios

Juan Mejia octubre 29, 2023 - 9:08 pm

La falta de un repositorio claro de normas, la persistencia de normas obsoletas y la ausencia de herramientas efectivas para mejorar la calidad de la regulación son obstáculos que impactan la vida cotidiana de los ciudadanos y la eficiencia de las empresas. La regulación transparente, eficiente y actualizada es esencial para simplificar trámites, fomentar la confianza en el gobierno y promover la innovación. Es importante que el país se enfoque en mejorar sus prácticas regulatorias para construir un entorno más favorable para todos los ciudadanos y la economía en general.

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Tomas Diaz octubre 29, 2023 - 10:09 pm

La ausencia de una normatividad y el mantenimiento de las normas obsoletas impactan de manera negativamente la vida cotidiana de los colombianos y afecta a la eficasia de las empresas. Demostrando al deficiencia en los aspectos normativos e impidiendo el avance.

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JUAN CARLOS COLMENARES octubre 29, 2023 - 10:57 pm

El hecho de que al día de hoy aún hayan normas obsoletas muestra la poca importancia que el país le está dando a su normativa, algo que rige dentro de la sociedad y nos envuelve día a día debe tomarse más enserio. También la ausencia del uso de mejoras normativas nos atrasa demasiado frente a otros países, debemos tener los mecanismos y herramientas necesarias para todo tipo de creación y edición de alguna norma en un momento dado, no podemos andar cojeando en estos temas al día de hoy

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