Aunque el próximo gobierno pretendiera negociar con el ELN, el camino sería más difícil de lo que parece. Estos son los retos y lo que debe cambiar para una negociación exitosa.
Sebastián Zuleta*
Un tema de campaña
Los candidatos presidenciales han formulado propuestas diferentes sobre el manejo que el próximo gobierno le daría a la confrontación armada con el ELN, pero de una u otra manera se han mostrado dispuestos a reabrir las negociaciones.
En términos generales, esas propuestas denotan un alto desconocimiento sobre el contexto del conflicto armado, sobre al estado actual del ELN y, por lo tanto, sobre las posibilidades y límites reales de una eventual negociación de paz.
Esas negociaciones exigirían una alta dosis de realismo, así como voluntad de las partes y de la sociedad civil, que brinden legitimidad al proceso y su eventual resultado. Pero, más allá de la voluntad, ¿qué se necesita para aumentar las posibilidades de éxito de una negociación entre el Estado y el ELN?
Qué ha impedido la negociación
Las conversaciones con el ELN no han funcionado durante los últimos años porque el gobierno no tiene interés y es incapaz de adelantar una negociación robusta o mantener canales de comunicación –así fueran informales– con esa guerrilla. Y además porque el gobierno ha prohibido que actores nacionales o internacionales mantengan cualquier tipo de contacto con el ELN.
Las medidas adoptadas por el gobierno Duque han estado encaminadas a debilitar al mando de esa guerrilla, obstaculizar sus comunicaciones internas y dificultar cualquier futura aproximación o negociación de paz.
Además, los miembros de la delegación del ELN en La Habana parecen no tener comunicación con las instancias directivas de la organización, como el Comando Central (COCE) y la Dirección Nacional (DN), ni con los frentes militares o con las bases de apoyo social y político. Esto ha intensificado la “coordinación federada” de la organización, ha debilitado la unidad de mando y la coherencia en la toma de decisiones.
Mientras que sus comandantes más influyentes se encuentran en La Habana y Venezuela, el ELN ha extendido su presencia hacia antiguos bastiones de las FARC-EP y el alcance de sus actividades ilegales, incluyendo el reclutamiento forzado y el control de economías ilícitas en las regiones fronterizas. Todo lo anterior reduce los incentivos que el ELN pueda tener para negociar con el Estado.
Un nuevo escenario político
En esta campaña presidencial, los candidatos se han referido a la posibilidad de una negociación con el ELN:
- Gustavo Petro ha dicho en varias ocasiones que “el ELN puede dejar las armas en el corto plazo en medio de un proceso de profundización democrática”.
- Federico Gutiérrez ha mostrado que mantendrá la línea dura del actual gobierno, pero esta vez bajo la figura de que reabriría las conservaciones sobre la base de condiciones que el ELN no puede cumplir.
La posibilidad real de que Petro llegue a la presidencia plantea un nuevo escenario para las negociaciones de paz. Una agenda de gobierno reformista puede incluir algunas reivindicaciones históricas del ELN que han servido como justificación de su denominada “resistencia armada”. En otras palabras, buena parte de los contenidos de una potencial agenda de negociación con el ELN podrían ser abordados por los conductos institucionales ordinarios. Sin la excusa de exigir estas transformaciones, la mesa de diálogos con el ELN se limitaría a aquellos asuntos relativos a “dejar las armas en el corto plazo”.
Dos retos
Existen dos retos que el próximo gobierno debe tener en cuenta, en caso de querer retomar las negociaciones con el ELN: ¿cuál deben ser el papel y el alcance de la participación ciudadana en las negociaciones? ¿Y cómo llevar a buen puerto los diálogos en apenas cuatro años?
Con respecto a la participación, los voceros del ELN han tenido una visión maximalista, según la cual todas las decisiones con cierto grado de relevancia deben pasar por un proceso amplio de consulta con las “bases sociales”. Por su parte, la delegación del gobierno ha tenido una visión reduccionista, según la cual la participación debe limitarse a algunos asuntos procedimentales y otros pocos que necesiten ser legitimados por algunos sectores de la sociedad.
Las conversaciones con el ELN no han funcionado durante los últimos años porque el gobierno no tiene interés y es incapaz de adelantar una negociación robusta.
Un análisis retrospectivo permite concluir que en el proceso con las extintas FARC-EP se contó con una participación acotada y efectiva, por ejemplo, encuentros, foros y otros mecanismos como el plebiscito. En cambio, el último proceso de diálogos y negociaciones con el ELN contó con una amplia participación, que sin embargo fue muy poco efectiva para avanzar en la agenda de negociación.
Adicionalmente, el próximo gobierno encontrará la limitación que implica el periodo presidencial de cuatro años, sin posibilidad de reelección. Este plazo podría ser insuficiente para adelantar una negociación robusta.
Hacia una política integral de paz
El próximo gobierno debe tener un sentido de oportunidad y comprender la utilidad real de las eventuales negociaciones con el ELN. Tras cuatro años de un gobierno adverso a esas negociaciones, necesitamos un análisis más juicioso de las condiciones para retomarlas con perspectivas de éxito, más allá de la voluntad política.
Las condiciones actuales distan mucho de ser las adecuadas: la violencia ha aumentado, otras varias organizaciones armadas han surgido o se han consolidado a lo largo y ancho del país, las relaciones con Venezuela están deterioradas y dentro del ELN han aumentado las tensiones.
Además, en algunos territorios, como el Chocó, la negociación puede no tener un efecto real en cuanto a las condiciones de vida de la gente. En estas regiones, es más urgente resolver el desafío que plantean las Autodefensas Gaitanistas o el Clan del Golfo; ¿de qué serviría negociar con el ELN mientras estos otros grupos amplían su presencia, control y violencia sobre las comunidades?
Por eso hoy se hace necesaria una política integral de paz que incluya el cumplimiento del acuerdo con las FARC-EP, mecanismos de sometimiento para desmantelar las organizaciones armadas ilegales y capacidades para el diálogo y negociación con el ELN.
El protocolo con Cuba: qué hacer
El próximo gobierno se encontrará con el obstáculo del “Protocolo establecido en caso de ruptura de la negociación de diálogos de paz Gobierno colombiano-ELN”. Frente a este procolo, el gobierno puede optar por uno de cuatro caminos:
- Reconocerlo y aplicarlo, oficializando la ruptura de la negociación y retornando a los miembros de la delegación de diálogos a territorio colombiano.
- Reconocer el protocolo y no aplicarlo, dando un margen de espera para reiniciar los diálogos con la delegación del ELN.
- No reconocer el protocolo y establecer un nuevo marco de negociación con el ELN.
- No reconocer ni aplicar el protocolo, como lo hizo el actual gobierno.
En todo caso, el próximo gobierno deberá tramitar este asunto de una manera que resulte aceptable para los países garantes, Cuba y Noruega, además de poder reencauzar los diálogos exploratorios.
Acciones prioritarias
Dadas las condiciones actuales, es prioritario reabrir los canales de comunicación entre el gobierno y la delegación del ELN. Retomar los diálogos contribuiría a revivir la paz con el ELN como asunto destacado de nuestra agenda pública
Los gestos unilaterales –como el cese unilateral adoptado por ELN para la primera vuelta de las presidenciales– y las medidas de construcción de confianza deben ser una prioridad para el próximo gobierno y el ELN.
El gobierno Duque deja un pésimo legado en esta materia. De hecho, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz que construyó el anterior gobierno fue prácticamente desmantelada. Por eso el próximo gobierno debe reconstruir las capacidades del Estado para llevar a cabo:
- Análisis detallados y evaluaciones realistas del contexto para una eventual negociación;
- Formulación de una estrategia de negociación que sea parte de una política integral de paz y donde queden claros los incentivos y garantías para que el ELN se avenga a dialogar;
- Diseño de una metodología para las próximas negociaciones, y
- Provisión de los recursos materiales y logísticos que requiere este tipo de diálogos tan complejos y sensibles.
En conclusión, el próximo gobierno necesitará mucho más que voluntad política para negociar con el ELN. Las limitaciones del contexto y del tiempo juegan en su contra. La experiencia de procesos anteriores muestra la necesidad de anticipación, preparación, confianza y condiciones que aumenten las probabilidades de éxito en un escenario tan inestable e incierto. Conviene recordar que perder también es cuestión de método.
