Análisis crítico del manejo de las protestas sociales por parte del gobierno Santos. Diez principios de buen gobierno que no han sido aplicados hasta el momento.
Jorge Iván Cuervo R*
Foto: Juan Batman
Una estrategia errada
Si algo ha quedado en evidencia durante la crisis del Catatumbo es la fragilidad del modelo de gobierno de Juan Manuel Santos, que sólo parece operar en contextos de normalidad social, política e institucional, pero no logra sortear las situaciones difíciles y de conflicto.
Cada vez que se da una protesta social – camioneros, cafeteros, mineros, campesinos- el modelo entra en crisis y el único recurso del gobierno son los alivios de corto plazo, a través de subsidios e incentivos que ocasionan un espiral de más protestas bajo el entendido de “si les dieron a estos por qué no a nosotros”.
Así, de paro en paro y de protesta en protesta, el gobierno acaba por acudir al desgastado discurso de la “infiltración subversiva”, un remedio que contiene su propio veneno: si las FARC son capaces de infiltrar cuánta movilización social se dé en Colombia, entonces no estaban tan derrotadas como nos dijeron y su representatividad es mayor de lo que se creía.
Decálogo para tiempos de crisis
Considero oportuno recordar algunos principios básicos del buen gobierno en tiempos de crisis. Principios que el gobierno Santos ha dejado de aplicar, pese al hecho de provenir de una fundación que lleva ese nombre y a tener como ministro del Interior a un experto que redactaba los manuales de gobernabilidad del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Digamos que es un pequeño decálogo para tiempos de crisis.
1. El consenso y las demandas sociales
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Foto: UNHCR/Acnur Las Américas |
El gobierno Santos hace alarde de haber construido una sólida coalición gubernamental –la Unidad Nacional- y de contar con las mayorías en el Congreso para aprobar un buen número de leyes – muchas de ellas a la espera de convertirse en políticas públicas efectivas-.
El éxito de sus iniciativas legislativas indicaría que el gobierno no tiene problemas para sacar adelante sus programas. Pero esto no basta, porque el sistema político no tiene la capacidad suficiente para canalizar todas las demandas sociales y muchas se quedan sin ser atendidas, se incuban y transforman en conflictos sociales.
El gobierno tiene que buscar otros mecanismos políticos e institucionales para conocer esas demandas e incorporarlas a la agenda política e institucional.
2. Se necesitan mecanismos de alerta.
Un gobierno tiene que estar conectado con la realidad social, conocerla, anticiparse a los problemas, movilizar recursos y opinión pública para evitar que cuando “estallen” resulte muy costoso tramitarlos, en términos políticos y económicos.
Un gobierno no puede dejarse ganar de la inercia burocrática y optar por la gerencia del “momento”, del día a día. Esto supone una lógica prospectiva, que retome y procese información, analice posibles escenarios, se adelante a los problemas.
En este orden de ideas, es urgente que el gobierno se tome en serio los informes de Alerta Temprana de la Defensoría del Pueblo, en los cuales se viene advirtiendo desde el 2006, por ejemplo, sobre la grave situación social del Catatumbo.
3. Conocer el contexto y la historia: no todos los conflictos se tramitan de la misma manera.
Los gobiernos suelen rodearse de técnicos con hoja de vida impecable, pero que no conocen el país ni el origen de los conflictos. Por eso estamos viendo como se incluye todos los paros y protestas en un solo paquete, desconociendo que ellos tienen origen, actores y dinámicas distintas.
Es necesario que ministros, viceministros y directores se tomen un retiro –con profesores como Fernán González y Julio Carrizosa- para un curso acelerado de historia y geografía colombianas, asignaturas que no dieron en los doctorados de Yale y Harvard y que los inhabilita para ejercer el poder en Colombia.
4. Las protestas son el síntoma, no la enfermedad.
Toda movilización ciudadana tiene un trasfondo social que es necesario descifrar – sin importar que a la protesta se sumen actores ilegales, o incluso que la alienten.
Un gobierno tiene que identificar cuáles son las claves que explican el conflicto para desactivarlo. Esto supone diálogo con las comunidades y los actores sociales para entender el tipo de medidas que deben adoptarse y evitar que el conflicto reaparezca en el futuro, generalmente con mayor intensidad [1].
5. Apoyarse en la institucionalidad local y no crear parainstitucionalidad.
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Foto: Museo de Antioquia |
El eslabón perdido de la institucionalidad colombiana es el pequeño municipio. Uno de los rasgos no declarados de la crisis del Catatumbo es la incapacidad de las autoridades departamentales y municipales para hacer frente a la crisis.
El gobierno debe contar con las autoridades locales para entender y resolver el problema, y dejarlas con el poder suficiente para que sigan gestionando los conflictos. Para eso existen mecanismos de cooperación institucional establecidos en la ley, como los Contrato-Plan o las Regiones de Planeación y Gestión, o, en el caso del Catatumbo y norte del Cauca, las llamadas Zonas de Inversión Especial para superar la pobreza creadas en la ley 1454 de 2011.
Es urgente reconstruir la gobernabilidad local, una de las asignaturas pendientes en el posconflicto. La creación de instituciones excepcionales puede ser efectiva en el corto plazo pero contraproducente en el mediano plazo.
6. Los ministros dirigen la negociación y el presidente es la última carta.
Las negociaciones deben ser encabezadas por los ministros, y estos deben contar con autoridad y capacidad para comprometer presupuesto y para ejecutar las líneas estratégicas que define el presidente. Cuando se llegue a los acuerdos, el presidente debe jugar el papel de garante.
En el gobierno Santos, los intentos con Luis Eduardo y Angelino Garzón han resultado fallidos, lo mismo que con el ministro de la política, poco dado a la acción y más orientado a la retórica grandilocuente de esa gobernabilidad vacía de agencia multilateral.
Ante el fracaso repetido, el presidente tendría que idear otro mecanismo para conducir las negociaciones cuando se den las circunstancias. El factor liderazgo es clave en escenarios donde es preciso restaurar la gobernabilidad.
7. Los técnicos deben conocer el terreno y “untarse de pueblo”.
Una vez definida la agenda política, es necesario concretar los compromisos en programas y proyectos específicos. Esto supone equipos técnicos que trabajen en la zona de conflicto y estén formados por conocedoras de la región y de los contextos donde van a ejecutarse los proyectos.
Ese es el lugar de los viceministros, pero cuidándose de no enviar a vices en tránsito de hacer política, porque la política le corresponde a los ministros. Hoy los viceministerios se han convertido en el trampolín a la política nacional de personajes con escaso reconocimiento regional, afectando el andamiaje técnico de los ministerios.
8. No enviar mensajes contradictorios durante la negociación.
Una vez definida la estrategia, hay que desarrollarla con coherencia y consistencia. No debe haber contradicciones entre los representantes gubernamentales, como sucedió entre el Vicepresidente y el ministro de Agricultura respecto de los pagos o incentivos para los cafeteros.
La agenda comunicativa de todos los voceros debe ser unificada, incluyendo a los voceros de la Fuerza Pública.
9. Las acciones se deciden en la política y se ejecutan por las instituciones con el concurso de los involucrados.
Al hacer frente a la crisis, el gobierno debe adaptarse a restricciones de tiempo, institucionales, políticas y presupuestales. No siempre puede hacerse lo que se quiere hacer, de suerte que los acuerdos deben tener en cuenta esas restricciones, incluidas las propias de los gobiernos locales.
Por eso mismo es necesario contar con los involucrados en los problemas, es decir, hacer públicas las políticas públicas.
Por otra parte la rigidez de los planes de desarrollo y de los presupuestos muchas veces impide cumplir los compromisos, de modo que los gobiernos acaban por ceder a la parainstitucionalidad – como en los casos de atención de desastres. Se necesitan pues instituciones capaces de prever o de actuar en condiciones de emergencia. De todos modos, es clave no prometer lo que se sabe no puede cumplirse.
10. Se necesitan mecanismos para verificar el cumplimiento de los compromisos.
Un principio del buen gobierno es no adoptar políticas públicas sin un plan de seguimiento y evaluación.
La evaluación de productos que adelanta el Departamento Nacional de Planeación –DNP- para verificar si se cumplen las metas del plan de desarrollo no es suficiente. Se necesita un gran esfuerzo institucional – nacional y local- para llevar a cabo evaluaciones de resultado y de efecto, de modo que el gobierno y todos los actores puedan atribuir las mejorías en las condiciones de vida a las intervenciones gubernamentales.
En ese orden de ideas, se necesita un instrumento similar a los informes de desarrollo humano regionales para zonas como Catatumbo, norte del Cauca, Nariño, Pacífico o Montes de María, donde sean establecidas claramente las cifras sociales que están detrás de la inconformidad y se diseñen planes especiales que deben trascender la duración de un gobierno.
De paso, esta será una medida para salvaguardar estas regiones de recrudecimiento de la violencia en un escenario de posconflicto.
Más allá del actual gobierno – que ha entrado en su último año y cuya reelección es incierta -, el decálogo anterior puede ser útil para el manejo de los asuntos públicos, especialmente en tiempos turbulentos que en Colombia resultan ser muy frecuentes.
* Profesor e investigador de la Universidad Externado de Colombia, columnista y autor de numerosas publicaciones.
@cuervoji
[1] Para una mejor comprensión de las relaciones entre protesta social y grupos armados, ver el interesante estudio de Pablo Alberto Ortega Poveda, “Aproximación teórica al impacto del conflicto armado en la movilización social”. Cerac, Documentos de Cerac No. 20, Bogotá, julio de 2013.
