Bogotá-Quito-Lima: ¿integración entre ciudades a falta de integración entre países? - Razón Pública
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Bogotá-Quito-Lima: ¿integración entre ciudades a falta de integración entre países?

Escrito por Germán Prieto
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German_Camilo_PrietoSiguiendo el ejemplo de Europa o del Mercosur, las capitales andinas han puesto en marcha un novedoso proceso de cooperación. ¿Hasta dónde llegará la nueva Red de Ciudades Suramericanas?

Germán C. Prieto *

Iniciativa novedosa

El pasado 7 de mayo los alcaldes de Bogotá, Quito y Lima (BQL) firmaron un “acuerdo de intención para impulsar la Red de Ciudades Suramericanas (RCS)”, catalogado por algunos medios colombianos y regionales como un “acuerdo de integración” o como un acuerdo que busca construir un “espacio de integración”.

La iniciativa se enmarca dentro del espíritu del proyecto regional de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), lo cual explica la presencia de la Secretaria saliente de este organismo, María Emma Mejía, en la ceremonia de suscripción del acuerdo.

No sería extraño que la propia Mejía haya persuadido al alcalde Petro de proponer a sus pares Augusto Barrera, de Quito, y Susana Villarán, de Lima, asumir el liderazgo de este proceso innovador, cuyo texto extiende la invitación a otras ciudades suramericanas.

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La iniciativa contó con la presencia de la Secretaria saliente de UNASUR, María Emma Mejía, en la ceremonia de suscripción del acuerdo.   Foto: Alcaldía.

Con el acuerdo se busca abrir la dimensión urbana de UNASUR. El alcalde Petro ya ha establecido vínculos con Quito y con Lima, mediante un convenio de cooperación para transferencia de conocimientos en el manejo de brigadas de atención a personas con discapacidad, firmado con la Vicepresidencia del Ecuador, y un memorando de entendimiento con la Alcaldía de Lima para el intercambio técnico y la cooperación, firmados en febrero.

La constitución de una Dirección de Relaciones Internacionales dentro de la Secretaría General de la Alcaldía Mayor de Bogotá comienza a dar resultados tangibles: estos dos intercambios con capitales andinas y el lanzamiento de la RCS.

Entre CAN, UNASUR y MERCOSUR

Ya en 2003 la Comunidad Andina (CAN) había creado la Red Andina de Ciudades (RAC) para contar con el apoyo de los gobiernos locales en el proceso de integración y trabajar conjuntamente hacia el logro de objetivos como la lucha contra la pobreza o el aumento de la competitivad de la región. En 2004 se creó el Consejo Consultivo Andino de Autoridades Municipales (CCAAM), donde los gobiernos municipales habrían de deliberar y asesorar el proceso de integración. Como tantas otras áreas de la integración andina, la RAC ha avanzado muy poco y las reuniones del CCAAM han sido escasas – la última tuvo lugar en 2010.

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Augusto Barrera, de Quito, y Susana Villarán, de Lima, suscribieron con Gustavo Petro el reto integrar a las ciudades suramericanas.   Foto: andes.info.ec

A diferencia de la Unión Europea —que ha inspirado en gran medida a la CAN y que en el Tratado de Maastricht de 1993 consagró a las regiones y a las ciudades como actores clave del proceso de integración — la integración andina se ha quedado muy corta en la “descentralización” del proceso.

En el contexto anterior, hay que dar la bienvenida al acuerdo BQL. Pero resulta curioso constatar que este acuerdo no se inscribe ni hace referencia alguna a la RAC ni a la CAN, sino al “espíritu de UNASUR” y le apunta a una red suramericana.

El Mercosur creó la red “Mercociudades” desde 1995 y, a juzgar por las actividades reportadas en su página web, se trata de una asociación importante y dinámica. Así pues, la RCS – y por supuesto la RAC – tienen mucho que aprender de Mercociudades.

El BQL no es un acuerdo de integración

Aunque el acuerdo sobre la RCS no se denomina “de integración”, el concepto está implícito, pues se trata de un pacto entre ciudades de distintos países y está asociado con el proyecto UNASUR. Sin embargo, considerar la RCS como un acuerdo de integración puede dar pie a confusiones y a falsas expectativas.

Tanto el regionalismo como la integración regional –la cual sólo puede desprenderse del primero– han sido concebidos tradicionalmente como proyectos liderados por los Estados nacionales, por intermedio de sus gobiernos. De hecho, la definición clásica de integración implica una combinación del modo de procedimiento (toma de decisiones) intergubernamental y del modo de procedimiento supranacional:

  • En el primero, la cesión de soberanía es parcial o nula, en la medida en que los organismos intergubernamentales decidan por mayoría (cesión parcial) o por unanimidad (cesión nula).
  • En el segundo la cesión de soberanía es total, en tanto los gobiernos nacionales (Estados) ceden su poder en una o varias áreas a un organismo supranacional cuyos integrantes no representan a cada Estado miembro por separado, sino a la comunidad como un todo.

Sobre la base de la definición anterior, un pacto de cooperación entre ciudades no constituye un “acuerdo de integración regional” puesto que los alcaldes no detentan ni ejercen el poder soberano de un Estado. La soberanía reside en organismos de carácter nacional, particularmente en el poder Ejecutivo. 

El papel de las ciudades

Sin embargo es bastante lo que las ciudades capitales pueden hacer para impulsar un proceso de integración regional, al ejercer presión sobre los Ejecutivos nacionales y al perseguir los beneficios que pueden resultar de la “cooperación internacional interurbana”.

De hecho, lo único que las ciudades no pueden hacer es ceder su poder de decisión. Es decir, los ordenamientos jurídicos nacionales e internacionales impiden que un alcalde o una asamblea municipal (Concejo) ceda ese poder a un organismo supranacional o intergubernamental donde estén representadas ciudades de otros Estados.

Puede sí conformarse un organismo donde los alcaldes o los concejales debatan e intercambien opiniones, e incluso hagan recomendaciones a los organismos ejecutivos de sus ciudades y países.

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De hecho Bogotá ha aportado referentes en materia de sistemas de transporte masivo en ciudades como Quito, Lima y Santiago.
Foto: gusilcan.blogspot.com

De manera que la integración, en sentido técnico, no es posible entre ciudades. En realidad, la combinación entre los modos de procedimiento intergubernamental y supranacional que puso en práctica la entonces Comunidad Económica Europea (hoy Unión Europea) -que son el referente clásico en esta materia- es una forma de agilizar la formulación y ejecución de proyectos conjuntos que necesariamente implican cooperación internacional.

Esta combinación también da lugar a un “traslado de expectativas” (según lo han conceptualizado los neo-funcionalistas como Ernst B. Haas o Leon L. Lindberg), o una “reconfiguración de identidades” y, en consecuencia, de intereses (según autores constructivistas). Pero así y todo, la cooperación no necesita de la integración.  

Perspectivas en cooperación avanzada para la RCS

La RCS le apunta a fortalecer el proyecto UNASUR, que hasta ahora tampoco es un proyecto de “integración”, porque no contempla organismos donde los Estados cedan algún tipo de soberanía (por ejemplo, los Consejos de Ministros de la UNASUR solo pueden decidir por unanimidad).

Sin embargo, la iniciativa de Petro y Mejía, respaldada por el alcalde Barrera y la alcaldesa Villarán, tiene un aire refrescante:

  • Por una parte, envía el mensaje de que hay que abrir el proyecto suramericano a la participación de otros actores.
  • Por otra parte, oxigena el presidencialismo y abre la puerta para que la cooperación en Suramérica sean más eficaz en tanto las ciudades logren avances palpables (como lo han hecho en la red Mercociudades).

De hecho Bogotá ha aportado referentes en materia de sistemas de transporte masivo en ciudades como Quito, Lima y Santiago (mientras que Transmilenio recibió asesoría de Curitiba). Este tipo de intercambios técnicos no requieren de ningún acuerdo entre los gobiernos nacionales. Y lo propio sucede con la cooperación entre los cuerpos de policía de las ciudades, con proyectos de intercambio cultural o productivo, con compromisos de gestión ambiental y otros varios asuntos. 

De manera que el acuerdo entre los alcaldes de Bogotá, Quito y Lima debe celebrarse como un paso innovador en materia de cooperación interurbana, pero el mote de “acuerdo de integración” es más bien un exceso retórico que, como tantas otras iniciativas “integracionistas” en la región, puede no pasar de ahí.

*  Candidato al Ph.D. en Ciencia Política de la Universidad de Manchester, Magíster en Economía Política Internacional de la Universidad de Warwick y director adjunto del Centro de Estudios para la Integración y la Democracia en Suramérica (DEMOSUR).

 

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