En el marco del cumpleaños de la capital, la historia problemática de su planeación y desarrollo urbanístico.
Fabio Zambrano P.*
Un despertar tardío
A finales del siglo XVIII Santafé de Bogotá escasamente pasaba de 20.000 habitantes – el equivalente de una ciudad de tercer orden en el México de entonces-.
Su aislamiento de los circuitos comerciales imperiales y la dificultad de acceder a los puertos marítimos, hicieron de Santafé una urbe pequeña, relativamente pobre, y con una arquitectura que empleaba la tierra cruda y muy poco la piedra.
La pérdida de la condición de capital del Virreinato que acarreó la Independencia sumió a Santafé en una crisis de la cual comenzó a salir lentamente y de la mano de la economía cafetera hacia finales del siglo XIX. Por primera vez Colombia dispuso de un producto cuya estabilidad dio un impulso a la modernización, tan esperada desde comienzos de la República.
Las primeras décadas del siglo XX fueron de un notable crecimiento de la economía colombiana, y Bogotá se benefició de ello. El paisaje capitalino comenzó a transformarse y el ladrillo, el cemento y el vidrio comenzaron a reemplazar a adobe y la tapia pisada. La arquitectura moderna hizo su aparición, y por primera vez se construyen edificios más altos que la torre de la Catedral, al mismo tiempo que los servicios públicos empezaron a transformar la vida cotidiana de los bogotanos.
A la economía cafetera se le sumaron la incipiente industrialización y el ingreso de capital extranjero—además de la indemnización por Panamá—, recursos que le permiten al país afianzar la tenue modernización que se vivía desde comienzos del siglo XX.
Los motores de la modernización
 Bogotá antigua. Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá |
Los efectos del crecimiento económico fueron visibles en Bogotá con la llegada del automóvil (1905), el comienzo de la construcción de la carretera Central del Norte (1905), el Ferrocarril de Cundinamarca (1909), el tranvía eléctrico (1910), el cine (Teatro Olympia 1912) y la radio (1929).
El transporte mecanizado—automóviles, tranvías y después buses urbanos y trenes con sus estaciones en la ciudad (Chapinero, Usaquén, Fontibón y Bosa)— hizo posible una primera ola de expansión geográfica de la capital, con su correlato de menor densidad habitacional. Esto explica por qué el espacio ocupado por la ciudad se amplía en sentido norte-sur y al ritmo de las nuevas urbanizaciones a lo largo de las vías que se iban construyendo sin mayor control del municipio.
La mecanización del transporte es una de las causas por las cuales, mientras la población de Bogotá se triplicó, el área urbanizada se multiplicó por ocho, al pasar de 326 hectáreas en 1900 a 2.514 en 1938.
El paisaje capitalino comenzó a transformarse.
No menos importante era la especulación sobre la tierra urbanizable que hacían los propietarios de haciendas cercanas a la ciudad, quienes eran beneficiados sin mayores esfuerzos del crecimiento de la urbe.
La modernización de los medios de comunicación – incluyendo las revistas ilustradas (El Gráfico 1910 o Cromos 1916), nuevos periódicos (El Tiempo 1911), el cine y la radio- ayudó a que los bogotanos miraran a otras partes del mundo. Ya no bastaba con preciarnos de ser la “Atenas Suramericana”, sino que había que acelerar la modernización y para eso se requería otra concepción acerca de la gestión urbana.
Se asoma la modernidad
Las nuevas ideas habían empezado a aparecer en los años veinte, pero los intentos de introducir transformaciones en el manejo de la ciudad habían fracasado, como ocurrió con la propuesta del Plano Bogotá Futuro (1923-1925). Todavía faltaban instrumentos para hacer posible la planeación urbana.
El cambio comenzó a raíz de la preparación para conmemorar los 400 años – IV Centenario- de la fundación de Bogotá, cuando a la administración de la ciudad se le agregó una nueva dimensión: el gobierno urbano. Hasta entonces el municipio se limitaba a asegurar el funcionamiento diario de la ciudad, sin tratar de proyectarla hacia el futuro.
Pero en lo hechos se había heredado una sociedad intensamente excluyente, donde los beneficios de la modernización eran para una estrecha minoría, y donde la Iglesia Católica mantenía su presencia como centro de poder, repeliendo las ideas modernas o modernizantes que nos llegaban desde el exterior.
Al mismo tiempo, y gracias a la modernización, Bogotá se había convertido en una ciudad de mayor complejidad social. Acogía varias clases o estratos, la industria y el comercio pesaban más que la artesanía, y la ciudad como tal estaba más integrada a los circuitos nacionales e internacionales.
Otro hecho significativo fue el comienzo de la República Liberal (1930), cuando se hizo un esfuerzo por extender la ciudadanía a muchos de los que antes se encontraban excluidos. Y así nos encontramos en el momento cuando la modernización empezó a estar acompañada por la modernidad. Esta singularidad hizo que la ciudad se pensara de manera diferente y que tomaran forma las instituciones necesarias para el gobierno urbano. Entonces se comienza a gobernar para toda la ciudadanía, es decir para la totalidad de los residentes que ahora tienen derecho a los servicios públicos.
La complejidad que resulta del crecimiento demográfico y la ampliación del espacio urbano dieron origen a nuevas exigencias que desbordaron los instrumentos que entonces existían para administrar la ciudad. Y esta expansión de Bogotá, como ya dije, se había venido dando desde principios del siglo XX, gracias en mucho a la creciente mecanización del transporte y la incorporación de nuevas tierras al perímetro urbano.
La ciudad que pudo ser
 Catedral Bogotá. Foto: Hemeroteca de emergencias de Bogotá |
En un artículo publicado en 1938 “Bogotá en 1950”, Karl Brunner, el urbanista encargado de la planeación de la ciudad, proyectó una profunda reforma que debía realizarse en los doce años siguientes. Esta reforma consistía en:
- La descongestión del centro, reubicando los edificios de mayor afluencia de público y trasladándolos a la periferia,
- La creación de nuevas plazas públicas,
- La construcción de nuevas arterias para facilitar la circulación y la extensión del comercio a otros sectores, y en especial al occidente de la ciudad,
- La evacuación de las industrias que se encontraban en el centro para trasladarlas a una zona industrial, y
- La urbanización del ensanche sur y occidental de la ciudad.
Este urbanista proponía un ambicioso Plano Regulador que junto con el Código Urbano—presentado a las autoridades municipales meses antes de la celebración del IV Centenario—fueron los instrumentos de gobierno urbano propuestos en ese momento como “los fundamentos sobre los cuales se podrá adelantar el desarrollo urbano de Bogotá de una manera que permita presentarla en el año de 1950 como una ciudad moderna, cómoda y bella”.
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El plan que no se cumplió
Sin embargo y ya en pleno siglo XX Bogotá no adoptó los instrumentos de planeación urbana y no aplicó el Plan Regulador.
Esto se debió en gran parte a que el crecimiento de la ciudad hubiese rebasado los cálculos de Brunner, quien proyectó pasar de 350.000 habitantes en 1938, a 500.000 en 1950. Pero el censo de 1951 contabilizó 715.230 habitantes – más de dos veces el tamaño de 1938- y el de 1964 registro una nueva duplicación – 1.697.311 personas-. Estos fueron los años de más acelerado crecimiento demográfico en toda la historia de Bogotá, producto de la ‘explosión demográfica” en Colomba y del aumento de la migración rural-urbana.
Ya no bastaba con preciarnos de ser la “Atenas Suramericana”, sino que había que acelerar la modernización.
Este aumento de población se tradujo de manera dramática en la expansión del área urbana, que pasó de 2.514 hectáreas en 1938 a 8.084 en 1958.
Semejante crecimiento desbordó por completo la capacidad del municipio para convertir a Bogotá en la ciudad “moderna, cómoda y bella” que esperaba Brunner. De esta manera la demografía, la urbanización acelerada y, además, la violencia, desbarataron los proyectos que se tenían en 1938.
Urbanizaciones piratas
Uno de los propósitos del incipiente gobierno urbano de los años treinta fue controlar el crecimiento al regular las urbanizaciones que estaban expandiendo la ciudad sin proveer de servicios públicos el suelo rural que incorporaban al perímetro urbano.
Como nunca en la historia de Bogotá, su crecimiento fue en gran medida el resultado de la especulación con el suelo urbano. Más de la mitad de la expansión del área se dio bajo la modalidad de urbanizaciones ilegales, informales, o piratas, donde ni el propietario de la tierra ni los nuevos habitantes cumplían con las normas de registro de las urbanizaciones en el catastro y mucho menos con el pago de los impuestos correspondientes.
No se llevó a cabo una de las propuestas centrales de Karl Brunner para equilibrar el crecimiento lineal norte-sur: la urbanización del occidente de Bogotá. En vez de ello el desarrollo se dejó en manos de las fuerzas del mercado de tierras y, en particular, de los especuladores, quienes definieron la forma de la ciudad.
Del mismo modo, si uno de los propósitos de las obras del IV Centenario y de las políticas de los años treinta era construir una ciudad más incluyente y acortar las diferencias entre el norte y el sur de Bogotá, el resultado de esta urbanización sin control fue acentuar la exclusión social y, en especial, la diferenciación entre un sur excluido y un norte privilegiado.
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Así, tanto el Estado central como el local se encontraron desbordados por la insurgencia de un país que difícilmente pudo ser regulado por las instituciones de gobierno que existían.
Hubo que esperar hasta el Frente Nacional (1958-1974) para encontrar de nuevo la planeación como un instrumento central en el gobierno urbano. La estabilidad administrativa y la continuidad de los alcaldes de Bogotá permitieron que por entonces se aplicara con seriedad la planeación urbana.
La valorización, como un instrumento importante del gobierno urbano, fue otro aporte del esfuerzo por modernizar la ciudad que debió esperar varias décadas para convertirse en herramienta primordial para consolidar las instituciones locales.
*Profesor titular del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional de Colombia.
