Mauricio Olivera, autor en Razón Pública
Foto: Tribunal administrativos de Cundinamarca

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La reforma pensional del gobierno pretende resolver los problemas del sistema actual. ¿Cuáles son sus ventajas y cuáles sus problemas?

Mauricio Olivera*

Una reforma urgente

El sistema pensional colombiano necesita una reforma desde hace más de diez años. Los motivos son variados. Aunque el aspecto más debatido ha sido la viabilidad financiera, también hay que considerar la baja cobertura y el desempeño de los fondos privados. El actual gobierno elaboró una propuesta de reformas que se encuentra en el último trámite en el Congreso.

La reforma pretende transformar el sistema de pensiones en uno de protección a la vejez que tenga tres componentes:

  • uno no contributivo para los adultos mayores más vulnerables;
  • otro semi-contributivo para los trabajadores que no cotizaron lo suficiente para pensionarse;
  • y otro contributivo, en el que se complementan los dos regímenes actuales —el de prima media de Colpensiones y el de ahorro individual de los fondos privados—.

La cotización se divide entre los dos regímenes y la pensión se liquida de la misma forma: una parte en Colpensiones y otra en los fondos privados. Es lo que se denomina una reforma de pilares.

Colombia es un caso raro donde la Ley 100 de 1993 hizo competir a los dos sistemas. Pasarnos al sistema de pilares es lo adecuado.

Las ventajas del sistema de pilares 

El sistema de pilares es común en la mayoría de los países del mundo. El sistema de reparto —o prima media en Colombia— paga las pensiones con lo cotizado por los trabajadores, pero el envejecimiento poblacional, más adultos mayores y menos jóvenes, empezó a crear presiones financieras. Por eso se crearon los sistemas de ahorro individual para complementar la pensión.

Colombia es un caso raro donde la Ley 100 de 1993 hizo competir a los dos sistemas. Pasarnos al sistema de pilares es lo adecuado. Aunque algunos sugieren que por las presiones financieras el país adopte solo el sistema de ahorro individual, la presencia del Estado es importante: el envejecimiento es una tendencia mundial y la seguridad económica de los adultos mayores no puede depender solo del mercado.

El sistema de pilares tiene otras ventajas. Las dificultades financieras se dan porque las pensiones de sistemas como el de Colpensiones se basan en el salario y no en lo aportado. La forma de calcularlas es sobre el promedio salarial de los últimos diez años y con un porcentaje que oscila entre el 65 % y el 80 %. Esto hace que lo ahorrado no alcance para pagar toda la pensión.

Antes, cuando había más jóvenes contribuyendo que adultos mayores pensionados, los recursos eran suficientes. Pero la dificultad financiera aumentó con la disminución de la proporción de trabajadores por adulto mayor. En Colombia, desde 1999 lo cotizado no cubre las pensiones, y por eso hay que usar recursos de nuestros impuestos para pagarlas. Son los subsidios que tanto se mencionan. Disminuir la participación del régimen de Colpensiones a una parte de la pensión ayuda a aliviar la presión financiera.

La forma en que se calcula la pensión hace que, cuanto más alto sea el salario del cotizante, más alta es la pensión. Así, se beneficia más a quien tiene más oportunidades laborales y más capacidad de ahorro. Es una política regresiva. Cambiar al sistema de pilares, en el que no se usa la fórmula de Colpensiones para toda la pensión, sino solo para una parte, elimina los beneficios a las pensiones altas y ayuda a reducir la desigualdad.

La reforma también pretende que parte de lo cotizado se destine a financiar el régimen no contributivo bajo el principio de solidaridad. Es un ingreso para los adultos mayores más vulnerables, que hoy apenas reciben un tercio de los cerca de 5 millones de adultos mayores que no cuentan con protección económica en la vejez, y que es de unos 80 mil pesos mensuales. La meta es ampliar la cobertura y que el ingreso sea al menos igual a la línea de pobreza extrema para que ningún adulto mayor quede en esa situación. Es una meta social importante y deseable.

Ahora bien, entre más se cotice a Colpensiones, más subsidio recibirá al pensionarse. Esto afecta financieramente las pensiones de las generaciones futuras. La reforma plantea que se coticen hasta 2,3 salarios mínimos a Colpensiones, pero sería mejor un límite más bajo. Este límite aplicaría para todos los cotizantes —hoy la mayoría están en fondos privados y no tienen subsidio, pero con la reforma todos tendrían subsidio sobre los 2,3 salarios mínimos—, lo que reduciría el beneficio de la reforma de pilares para las finanzas públicas.

La inversión del PIB en las pensiones 

No obstante, hay que relativizar la preocupación financiera en la medida en que muchos países están dedicando una mayor parte de los recursos públicos a las pensiones debido al envejecimiento de la población. En términos comparativos, datos del Banco de España indican que en 2019 el gasto en pensiones en ese país llegó al 12,7 % del PIB, por encima de la media simple de la UE —10,4 %—, y por debajo de países como Grecia, Italia y Portugal cuya media superó el 15 %.

Un estudio de la CEPAL señala que en 2017 se invirtió el 3,6% del PIB en pensiones en América Latina y en los dos países más equitativos de la región, Uruguay y Costa Rica, se invirtió 9 % y 5,7 % respectivamente. En Colombia se asigna alrededor de 1,5 % del PIB a las pensiones de Colpensiones y más de dos tercios de los pensionados reciben una pensión de esta entidad. Por ello, es necesario revisar los regímenes especiales.

Asimismo, cuando un sistema pensional enfrenta dificultades financieras, la mejor reforma es modificar los parámetros: edad, tasa de cotización, semanas a cotizar, o tasa de reemplazo —el porcentaje que se aplica a la historia salarial, que en Colombia empieza en 65 %—. La propuesta no modifica los parámetros, que en términos comparativos son muy bajos, y que, políticamente hablando, son difíciles de reformar. Recordemos las protestas de los chalecos amarillos en Francia cuando el presidente Macron sugirió aumentar dos años la edad. De todas formas, para asegurar la seguridad económica de las futuras generaciones, Colombia tendrá que hacer esta reforma.

Los problemas de la reforma

Si bien enfrenta problemas financieros, estos son menos graves que en otros países debido a la baja cantidad de pensionados. Solo 1 de cada 4 adultos mayores recibe pensión, lo cual es socialmente inaceptable. La reforma plantea medidas para ampliar la cobertura, algunas ya existentes como la pensión familiar y el aporte por semanas, y otras sugeridas, como la pensión anticipada, pero, el problema de fondo radica en el mercado laboral.

Foto: Cámara de Representantes - En el último debate es necesario replantear la fecha de implementación de la reforma. Es inviable hacerlo en el 2025.

La mejor forma de aumentar la cobertura pensional es mediante una reforma laboral efectiva, que genere oportunidades de empleo y facilite la cotización.

Muchos trabajadores no aportan porque la ley solo lo permite si ganan el salario mínimo y trabajan el mes completo. Sin embargo, en 2023 el 45 % de los trabajadores, más de diez millones de personas, ganaron menos del mínimo. En otros países, existen categorías de trabajadores autónomos, sin horarios fijos y con ingresos variables, que sí pueden cotizar. La falta de flexibilidad en las condiciones laborales colombianas obstaculiza la construcción de un futuro financiero para la vejez, manteniendo la cobertura pensional en niveles bajos.

Culpar exclusivamente al sistema pensional de la baja cobertura es insuficiente y añade una carga financiera adicional. La mejor forma de aumentar la cobertura pensional es mediante una reforma laboral efectiva, que genere oportunidades de empleo y facilite la cotización. Esto lleva nuevamente a la importancia de reformar los parámetros del sistema, como la tasa de cotización o las semanas requeridas, lo cual resulta difícil sin una legislación laboral adaptada a la realidad del mercado laboral.

La reforma actual pasa por alto otros aspectos relevantes. Es crucial fortalecer BEPS, el programa flexible de ahorro para la vejez que incentiva a los trabajadores informales, mientras se lleva a cabo la reforma del mercado laboral. Además, es necesario abordar la excesiva carga normativa y judicial del sistema pensional, que ha llevado a que muchos casos sean decididos por los jueces en lugar de las administradoras, generando desconfianza en la ciudadanía. También se requiere reforzar la supervisión del nuevo sistema y de los fondos privados, posiblemente mediante la creación de una superintendencia de pensiones encargada de evaluar el desempeño, el servicio y los aspectos financieros.

Es esencial replantear la fecha de ejecución de la reforma en el último debate. Hacerlo para el año 2025 resulta inviable, ya que tanto el sistema pensional como Colpensiones no están preparados para implementar una reforma de tal envergadura. Se necesita una revisión exhaustiva de las instituciones involucradas, incluyendo una reorganización de Colpensiones para recibir a 8 millones más de afiliados. La coordinación entre Colpensiones y los fondos privados para liquidar las pensiones de forma simultánea y con la misma historia laboral también podría requerir más tiempo del previsto.

Hace necesario establecer una supervisión rigurosa en este sentido. Por ejemplo, mediante la creación de una superintendencia con un plan de ejecución y un cronograma definidos. Asimismo, es esencial garantizar la protección de los recursos ahorrados, lo cual implica la creación de una entidad independiente al gobierno de turno, conformada por individuos cualificados y sin conflictos de interés, cuya prioridad sea velar por el uso adecuado y la rentabilidad a largo plazo de dichos recursos.

En suma, es conveniente reformar el sistema pensional hacia uno que brinde protección a la vejez basado en pilares y con una complementariedad entre los dos regímenes existentes. Para aumentar la cobertura, se requiere una reforma laboral efectiva. Además, para afrontar los retos financieros derivados del envejecimiento demográfico, será necesario revisar los parámetros del sistema de manera consistente con la reforma laboral.

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Mauricio Olivera

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Mauricio Olivera

*Vicerrector administrativo y financiero de la Universidad de Los Andes, economista, ex presidente de Colpensiones y ex viceministro de empleo y pensiones del Ministerio del Trabajo.

Foto: Mintrabajo

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El gobierno radicó su propuesta de reforma pensional. Por eso importa preguntar si de verdad resolvería los problemas principales del sistema que hoy tenemos: muy baja cobertura y dudosa sostenibilidad.

Mauricio Olivera*

Una reforma que se había demorado

La necesidad de una reforma del sistema pensional colombiano ha sido evidente desde hace por lo menos una década. Pero el país no había discutido esa reforma.

Entre los factores que han postergado la discusión se encuentra en primer lugar la gran dificultad para llevar a cabo reformas de este tipo. Basta mencionar las marchas en Francia contra el aumento de la edad de jubilación, para apreciar la conflictividad de estos intentos. Otro factor importante es la posibilidad de aplazar las reformas, debido a que el sistema pensional se modifica apenas cada 30 o 40 años.

Pero entre más tiempo pasa, mayor es el deterioro del sistema pensional colombiano.

Por eso en buena hora el gobierno Petro radicó en el Congreso una propuesta de reforma pensional. La pregunta evidente es si esta propuesta va en la dirección correcta.

Le recomendamos: Reforma pensional: ¿qué pasará con las mujeres?

¿Cobertura o sostenibilidad financiera?  

El gobierno propone un sistema de pilares, donde los fondos privados y el fondo público se complementen. Cabe aclarar que este sistema de pilares existe en la mayoría de los países del mundo; Colombia es un caso extraño donde los dos sistemas compiten entre sí.

El reto más importante del sistema pensional es su baja cobertura. En Colombia apenas uno de cada cuatro adultos mayores tiene una pensión.

El debate se ha concentrado en la sostenibilidad financiera y, específicamente, en   si es mejor que los ahorros estén en manos del mercado —en los fondos privados que operan con el ahorro individual— o en manos del Estado—en Colpensiones con el régimen de prima media—.

Aquí ha surgido la pregunta sobre cuánto debería cotizarse en un sistema y cuánto en el otro.  Pero la discusión debe ser más amplia. El reto más importante del sistema pensional es su baja cobertura. En Colombia apenas uno de cada cuatro adultos mayores tiene una pensión. Es una situación inaceptable, por no decir insostenible socialmente.

Otro gran reto es la sostenibilidad: Colombia gasta 4,5% del PIB en pensiones, de los cuales alrededor de 1,5% es para pagar las de Colpensiones. Aunque comparativamente el monto puede ser bajo—en España se gasta el 11% del PIB en pensiones—, el país debe evitar la insostenibilidad financiera del sistema.

Al comparar los dos problemas debemos concluir que —aunque los retos financieros existen— no son tan grandes porque en Colombia hay muy pocos pensionados. También podemos afirmar que cotizar en Colpensiones o en los fondos privados, o en los dos de manera complementaria (como propone la reforma), no ayuda en nada a aumentar la cobertura.

El proyecto y la cobertura

El proyecto de reforma pensional incluye los siguientes elementos para aumentar la cobertura:

  • El pilar solidario en el sistema no contributivo;
  • El programa Beneficios Económicos Periódicos (BEPS) en el sistema semi contributivo;
  • En el sistema contributivo: la cotización por semanas, el beneficio de semanas para mujeres con hijos, la pensión familiar y la pensión anticipada.
  1. El pilar solidario haría que todos los adultos mayores vulnerables reciban una Renta Básica Solidaria correspondiente a la línea de pobreza extrema. Es una ampliación del programa Colombia Mayor en monto y en cobertura.
  2. El pilar semi-contributivo incluye el programa BEPS, diseñado para adaptarse a la realidad de muchos trabajadores informales cuyos ingresos son bajos y volátiles, con un incentivo de 20% adicional a cada peso ahorrado.
  3. Dentro del sistema contributivo:

—La cotización por semanas permite que los trabajadores vinculados por períodos inferiores a un mes coticen de acuerdo con el número de días laborados sobre un salario mínimo diario, de la siguiente manera: si trabaja entre 1 y 7 días, se cotizará una semana, si trabaja entre 8 y 14 días, dos semanas, y así sucesivamente.

La posibilidad de cotizar por semanas ya existía hace 10 años, en el decreto 2616 de 2013, pero esta medida puede tener efectos diferenciados por género. Según el DANE, en el 2022 se ocuparon 604 mil mujeres en servicios domésticos. Muchas trabajan por días con diferentes empleadores.

—Las mujeres por cada hijo podrán disminuir 50 semanas, con un máximo de 3 hijos. Es decir, podrán disminuir el requisito de pensión de 1.300 semanas—alrededor de 25 años—hasta 1.150 semanas—alrededor de 22 años.

—Por su parte, la pensión familiar reconoce la suma de los esfuerzos de cotización de los cónyuges para cumplir los requisitos establecidos y obtener una pensión.

—Finalmente, la pensión anticipada otorgará la pensión y descontará mensualmente la cotización faltante a quienes cumplan 65 años y hayan logrado cotizar más de 1.000 semanas.

El problema es el mercado laboral

Todos estos elementos en la propuesta de reforma pensional son importantes, pero el origen de la baja cobertura es muy distinto: es el mercado laboral.

Que apenas uno de cada cuatro adultos mayores tenga una pensión, se debe a que sólo uno de cada tres trabajadores cotiza para la pensión. La informalidad pensional, medida como el porcentaje de trabajadores que no cotiza en el sistema pensional, es de alrededor del 67%.

Además, la alta rotación entre formalidad e informalidad impide que muchos trabajadores logren cotizar durante las 1.300 las semanas necesarias para pensionarse.

La legislación debería tener en cuenta la realidad laboral de muchos trabajadores para que puedan cotizar lo necesario para una pensión, independientemente de su forma de trabajar. Desafortunadamente el sistema actual solo permite que puedan cotizar los trabajadores de tiempo completo, y con ingresos mensuales iguales o superiores al salario mínimo.

En el sector rural, por ejemplo, la informalidad está por encima del 90%. Los ingresos no son estables y no dependen de una mensualidad, sino del ciclo de las cosechas. Y en el sector urbano muchos trabajadores sufren de la misma volatilidad.

La rigidez de la posibilidad de cotizar excluye a muchos trabajadores que acaban su vida sin una pensión. Un gran paso adelante sería permitir cotizar por menos de un mes. En muchos países se puede cotizar por días o inclusive por horas.

La sostenibilidad financiera

El sistema que enfrenta el mayor reto financiero es el de Colpensiones. El de los fondos privados es sostenible porque la pensión se basa en lo ahorrado por la persona más los intereses de estos ahorros.

En el sistema de Colpensiones —que en el mundo se llama sistema de reparto, fue diseñado en 1881 en Alemania y existe ahora en la mayoría de los países—se usa lo que los trabajadores cotizan en la actualidad para pagar las pensiones ahora. No es una cuenta individual de cada persona, sino un fondo común que se reparte.

En ese caso, la pensión no se calcula como lo ahorrado y los intereses de ese ahorro; se calcula como un porcentaje del promedio salarial de los últimos diez años del trabajador. Es decir, está desconectada del monto ahorrado. Por esto, todas las pensiones de Colpensiones reciben un subsidio, desde la de un salario mínimo hasta la de 25 salarios mínimos.

El subsidio es más alto entre más alta es la pensión, lo que hace que este régimen sea regresivo: se otorga un subsidio más alto a quien tuvo más ingreso y pudo cotizar más.

El régimen de reparto plantea dos puntos para discutir en la reforma pensional:

—Entre más alto sea el umbral de lo que se cotiza en Colpensiones, más alto será el monto necesario para pagar los subsidios y por consiguiente más alta la presión financiera. Si el umbral es un salario mínimo, y no tres, como está propuesto, solo se deberán pagar los subsidios de un salario mínimo, no de tres.

La pensión de tres salarios mínimos recibe más subsidio que la pensión de dos salarios mínimos, lo que hace que persista la regresividad. Sin embargo, es claro que la propuesta elimina la regresividad para todas las pensiones mayores a tres salarios mínimos.

Foto: Agencia Desarrollo Rural - La informalidad laboral causa una baja cobertura pensional. La informalidad en el sector rural está por encima del 90 %.

La legislación debería tener en cuenta la realidad laboral de muchos trabajadores para que puedan cotizar lo necesario para una pensión, independientemente de su forma de trabajar.

—Sobre el riesgo de un mal uso de los recursos, la propuesta plantea unas instituciones para cuidarlos y aumenta los aportes al fondo de solidaridad pensional de quienes más capacidad de ahorro tienen e incluso de las pensiones más altas.

Los temas sobre el tapete

En conclusión, la propuesta de reforma pensional incluye elementos importantes para enfrentar la baja cobertura, el reto más importante del sistema pensional colombiano, pero para un mejor resultado, esto debería resolverse desde su origen en la legislación laboral.

También incluye una propuesta de pilares que complementa los dos regímenes existentes, como existe en la mayoría de los países del mundo, pero aún falta discutir los efectos financieros y de regresividad para definir el umbral de cuanto se aporta a Colpensiones y cuanto se aporta a los fondos privados.

Por último, la propuesta deja abierta una puerta grande, que no es debate de esta reforma, pero que el país deberá afrontar en algún momento: los parámetros como la edad, la tasa de cotización, las semanas a cotizar, y la tasa de reemplazo (o el porcentaje del salario que se convierte en pensión).

La reforma del sistema pensional no es ni será una discusión terminada. Por el contrario, y como se ha mostrado aquí, son cada vez más los aspectos que deben considerarse para plantear cambios que aborden los retos que hoy enfrenta Colombia en materia de pensiones.

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Lea en Razón Pública: La reforma pensional: lo bueno, lo malo y lo que falta

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Mauricio Olivera

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Mauricio Olivera

*Vicerrector administrativo y financiero de la Universidad de Los Andes, economista, ex presidente de Colpensiones y ex viceministro de empleo y pensiones del Ministerio del Trabajo.

ISSN 2145-0439

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