Kevin Hartmann, autor en Razón Pública
Foto: Facebook: Prosperidad Social

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El proyecto de reforma pensional pasó su primer debate en Comisión del Senado. Estos fueron los ajustes, estas son las tres ponencias para debate en plenaria, y estos serán los debates que se vienen.

Kevin Hartmann*

Un avance que no fue

El trámite de la reforma pensional no empezó el 22 de marzo de 2023, cuando el proyecto oficial fue presentado.

De hecho, en la reforma tributaria aprobada a finales de 2022 se pretendió introducir un cambio pequeño pero significativo al funcionamiento del sistema que afectaba a los pensionados de mayores ingresos. En su momento escribí en defensa de esta medida. Sin embargo, el artículo fue retirado de manera abrupta por orden del presidente Petro y después de tres semanas de campaña de la procuradora Margarita Cabello. También en su momento critiqué esta decisión.

El 22 de marzo de 2023 se radicó la reforma. Por transparencia, debo decir que fui llamado por la ministra de Trabajo, Gloria Inés Ramírez, para brindar asesoría en la elaboración del proyecto. Contribuí en varios documentos que abordan la arquitectura del proyecto, un análisis comparativo de sistemas de seguridad social, los puntos críticos identificados y algunas propuestas de mejora. Colaboré en la reforma hasta mayo de 2023.

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El proyecto

El sistema pensional colombiano no cubre a uno de cada cuatro adultos mayores.

Tanto el régimen público como el privado tienen problemas. El primero porque su fórmula de liquidación es excesivamente generosa con aquellos más afortunados a expensas de los menos afortunados. El segundo porque más del 80 % de los afiliados logra pensionarse con apenas un salario mínimo gracias al Fondo de Garantía de Pensión Mínima. Se proyecta que las reservas de este fondo van a agotarse en unos pocos años y su costo deberá ser asumido por el Estado.

Ahora bien, el proyecto de ley pretende unificar en un solo sistema de seguridad social los dos regímenes pensionales que actualmente compiten entre sí: el sistema de reparto o de prima media administrado por Colpensiones y el sistema de ahorro individual gestionado por las Administradoras de Fondos Pensionales (AFP). Este nuevo sistema, denominado «multipilar», se organizaría de la siguiente forma:

  • Un pilar solidario que garantiza un subsidio equivalente a la línea de pobreza para aquellos en una situación de especial vulnerabilidad debido a su edad, carencia de ingresos propios o falta de otro tipo de patrimonio.
  • Un pilar semicontributivo, diseñado para convertir los aportes acumulados al sistema en rentas vitalicias para quienes no hayan cumplido el número mínimo de semanas requerido para una pensión contributiva.
  • Un pilar contributivo de reparto administrado por Colpensiones, con un umbral de tres salarios mínimos, destinado a proporcionar una pensión contributiva a aquellos que cumplan con los requisitos de edad y tiempo de cotización.
  • Finalmente, un pilar de ahorro individual, destinado a complementar la pensión para aquellos que hayan realizado contribuciones superiores al umbral del pilar de reparto, es decir, más de cuatro salarios mínimos.

Por otra parte, la reforma incluye un fondo de ahorro colectivo que se irá nutriendo a través del tiempo y que servirá para enfrentar el envejecimiento de la población que tendrá Colombia en las próximas décadas.

La tensión no será tanto entre el gobierno y los gremios, sino entre el gobierno y las centrales obreras, quienes esperaban que ese umbral fuera todavía más alto, e incluso que simplemente no existiera segundo pilar de ahorro.

Foto: X: Norma Hurtado - Para el segundo debate del proyecto se han presentado tres ponencias, una de ellas alternativa firmada por la senadora Norma Hurtado. Aunque esta ponencia no es perfecta, presenta una mejora frente al proyecto del gobierno.

Dos cambios inconvenientes en el Senado

Durante el primer debate en la Comisión VII del Senado, se presentaron varios contratiempos, incluyendo estrategias de sabotaje, como la recusación absurda presentada por un abogado “senior” de Asofondos contra varias senadoras de esa comisión por ser madres o mujeres.

Sin embargo, el 14 de junio se aprobó la ponencia positiva de la senadora Martha Peralta. Aunque la propuesta del gobierno no sufrió muchas modificaciones, algunos detalles sí fueron alterados. Voy a mencionar apenas dos que me parecieron particularmente dudosas, no tanto por sus intenciones, sino por su justificación y por sus consecuencias.

La primera de ellas fue reducir el número de semanas exigidas a las mujeres para acceder a una pensión en el pilar contributivo. Esa medida surgió tras la Sentencia C-197 de 2023 de la Corte que declaró inconstitucional la exigencia de 1300 semanas para acceder a una pensión en el régimen administrado por Colpensiones por ser una medida discriminatoria por razones de sexo.

Sobre esa sentencia, afirmé que, aunque esté bien intencionada, se basa en argumentos incorrectos cuyo efecto no fue otro que la intervención directa de la Corte en el debate parlamentario. Ahora bien, la sentencia fue malinterpretada por los senadores de la Comisión VII puesto que el fallo le solicitó al Congreso expedir una ley que solucione esta discriminación y, solo en caso de no hacerlo, estableció una fórmula precisa de cómo debían disminuir las semanas en el tiempo hasta llegar a 1000 semanas.

Por tanto, la fórmula propuesta por la Corte dista de ser un requisito necesario de constitucionalidad del proyecto puesto que el legislador puede prever otras medidas menos lesivas para las finanzas públicas a largo plazo y que protejan a las mujeres que más necesiten de ese tipo de protección adicional con el fin de solventar esa discriminación. Al agregar esa fórmula en el Artículo 32 del proyecto, el Senado aumentó notablemente la carga fiscal de la reforma a largo plazo. Esto impediría usar esos recursos para otros fines, como lo expondré más adelante.

La segunda proposición que se aprobó fue extender el régimen de transición que el proyecto original reducía a quienes tuvieran 1000 semanas cotizadas a la fecha de entrada en vigencia de la ley. Ahora bien, el Artículo 76 del proyecto indica que la transición cubriría a quienes tengan 900 semanas, en el caso de los hombres, y 750 semanas, en el caso de las mujeres.

Si bien estoy de acuerdo con crear una distinción en la transición favorable a las mujeres, no veo la justificación en la reducción en el caso de los hombres. Cada año que ese período de transición se extienda tiene un costo enorme para las finanzas públicas que sólo se justifican cuando se pretende proteger a quienes cuentan con expectativas legítimas de pensión. La extensa y dolorosa transición de la Ley 100 de 1993 es el mejor ejemplo de por qué deberíamos tener un régimen corto, acotado y bien establecido.

Tres ponencias para el 2024

Para el segundo debate del proyecto, que se llevará a cabo en la plenaria del Senado, se han presentado tres ponencias:

  • Una positiva, que recoge esencialmente el mismo texto aprobado en la Comisión VII, firmada por los senadores Martha Peralta del Pacto Histórico y Fabián Díaz del Partido Verde;
  • Una negativa, que propone archivar la reforma, firmada únicamente por la senadora Lorena Ríos de Colombia Justa Libres;
  • Y una ponencia alternativa firmada por la senadora Norma Hurtado del Partido de la U.

La propuesta de archivo se centra en resaltar los elementos que resultan poco satisfactorios a juicio de la senadora Ríos. Debo decir que estoy de acuerdo con el diagnóstico en algunos de sus puntos. No obstante, a diferencia de la senadora, no creo que sean argumentos suficientes para justificar el archivo de la ponencia. Varias de sus preocupaciones se pueden agregar al conjunto del proyecto a través de proposiciones modificatorias sin que eso implique su archivo y sin que se pierda la esencia del proyecto.

Por otro lado, hay algunos argumentos contradictorios. Por ejemplo, en la página 32, la senadora argumenta que la reforma no acoge los “aprendizajes y mejores prácticas” que, a su juicio, existen en el mundo. Indica que una de esas prácticas es el “congelamiento de las mesadas pensionales”.

Sin embargo, en la página 60, en una diatriba contra de los regímenes de reparto, dice que el congelamiento de las pensiones es peligroso, puesto que “reducir las tasas de reemplazo o congelarlas tiene un impacto negativo sobre los individuos retirados de menores ingresos, lo cual puede incrementar la desigualdad y pobreza dentro de la población adulta”. Además, como es usual en los argumentos de los opositores a la reforma, parece haber una confusión entre el modo de financiar un sistema y la manera en que se reparten los riesgos.

Ahora bien, la ponencia alternativa de la senadora Hurtado parece ser el camino más adecuado para la reforma pensional. Esa ponencia pretende introducir en la reforma ajustes que permitan superar las preocupaciones que se han manifestado a propósito del proyecto. Resalto tres puntos.

  1. El primero de ellos es reducir la talla del pilar contributivo de 3 a 1,5 salarios mínimos para disminuir aún más el monto de los subsidios entregados por ese primer pilar y reducir el esfuerzo fiscal a largo plazo.

Pero además, agrega algo importante: cada peso de ahorro que se logre disminuyendo el umbral del primer pilar contributivo estaría destinado a mejorar las mesadas de quienes entran en el pilar semicontributivo, por ejemplo, si se aumenta la tasa de retorno del 3 al 4 %, como lo propone el proyecto. Esta medida es muy positiva y la suscribo.

  1. Unifica la edad mínima para recibir las prestaciones de todos los pilares.
  2. Le entrega la administración del fondo de ahorro colectivo al Banco de la República. Esto parece ser una idea interesante, puesto que pretende garantizar un manejo independiente y responsable de los recursos que allí se inviertan.

En principio, no me opongo a esta idea una vez se establezcan criterios de administración y gestión claros. Los parágrafos nuevos del Artículo 24 del proyecto parecen ir en ese sentido. Crean un comité directivo para asegurar que las decisiones de desacumulación del fondo se hagan de la manera más cautelosa posible.

La ponencia alternativa no es perfecta, pero representa una mejora frente al proyecto del gobierno. Quizás sea necesario agregar medidas específicas para mejorar el gobierno corporativo de Colpensiones y asegurarse de que tenga el recurso humano suficiente para gestionar la información y datos de los más de 20 millones de colombianos que quedarían afiliados a esa entidad.

Lo más polémico

El punto más álgido de la discusión se centrará naturalmente en el umbral del primer pilar contributivo. La tensión no será tanto entre el gobierno y los gremios, sino entre el gobierno y las centrales obreras, quienes esperaban que ese umbral fuera todavía más alto, e incluso que simplemente no existiera segundo pilar de ahorro. La destreza de un gobierno de origen popular y con amplio respaldo sindical estará a prueba en este punto particular.

la fórmula propuesta por la Corte dista de ser un requisito necesario de constitucionalidad del proyecto puesto que el legislador puede prever otras medidas menos lesivas para las finanzas públicas a largo plazo y que protejan a las mujeres que más necesiten de ese tipo de protección adicional con el fin de solventar esa discriminación.

Finalmente, invitaría al Congreso a que se haga una sola pregunta, en lo que resta del proceso legislativo: ¿cómo mejorarán estos cambios la situación de los más vulnerables, aquellos que no alcanzarán una pensión contributiva y dependerán del pilar solidario o semicontributivo? Solo al beneficiar a los más vulnerables se puede justificar el esfuerzo exigido a las generaciones futuras de pensionados, quienes verán una reducción drástica de sus pensiones, pero justificado precisamente en esta lógica.

Por eso, invito a revisar cuatro cosas:

  • La fórmula de la Corte Constitucional en cuanto a los requisitos de cotización diferenciales por sexo;
  • Los criterios extensos de la transición;
  • La fórmula de reemplazo del pilar contributivo para extenderla sobre toda la vida laboral del futuro pensionado, y
  • La contribución de los pensionados actuales al fondo de solidaridad con el fin de reducir la actual inequidad intergeneracional que crea el sistema.

Puede leer: La reforma pensional: lo bueno, lo malo y lo que falta

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Kevin Hartmann

Escrito por:

Kevin Hartmann

*Doctor en Ciencias Jurídicas, UCLouvain, investigador en la cátedra de excelencia Ethias sobre las pensiones complementarias de la misma universidad.

Foto: Facebook: Colpensiones

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El presidente y las fuerzas militares tienen privilegios pensionales que se justifican. Otros regímenes especiales del pasado siguen costándole a la Nación. Pero ninguna pensión debe estar libre de impuestos.

Kevin Hartmann Cortés*

Los tres regímenes actuales

En Colombia, desde el acto legislativo 01 de 2005, existen tres regímenes de pensión:

  • el régimen general, que está organizado por un sistema paralelo de competencia entre el reparto y la capitalización,
  • el régimen del presidente de la República, y
  • el régimen de las fuerzas militares.

Algunos analistas han criticado el hecho de que estos regímenes especiales no se vayan a reformar, mientras que el sistema general de pensiones cambiará radicalmente en elementos clave, como decir los requisitos para pensionarse, el valor de las cotizaciones, el fondo de ahorro colectivo o las tasas de reemplazo (hasta dónde la pensión garantiza un nivel de vida comparable al que tenía la persona antes de jubilarse).

La existencia de grupos de personas que tienen prerrogativas especiales parecería contradecir el principio de igualdad. ¿Convendría entonces incluir esos regímenes especial en el proyecto de reforma?

Le recomendamos: Las reformas laboral y pensional: esto es lo que se sabe

Viejos regímenes especiales

Hay que distinguir entre los regímenes especiales que subsisten después del Acto Legislativo 01 de 2005 y los regímenes especiales que están en marchitamiento. De los primeros me ocuparé más adelante.

Por lo tanto, estos regímenes seguirán ejerciendo una gran presión sobre las finanzas publica, porque el respaldo del presupuesto general deberá hacerse hasta el pago de la última pensión; esto tomará varias décadas. Recordemos que la pensión no se extingue con el fallecimiento del beneficiario, sino que puede pasar a sus beneficiarios más inmediatos según las reglas de sustitución pensional.

Los segundos se refieren a los regímenes que existían antes de ser adoptada esa reforma constitucional. En ese momento (2005) se tomó la decisión de desmontarlos gradualmente, es decir, de impedir el acceso a más personas y ocuparse de pagar únicamente las pensiones de quienes están cobijados por esas reglas.

En total, hay tres regímenes en marchitamiento:

  • El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP),
  • El Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, y
  • Los pasivos de Colpuertos y Ferrocarriles nacionales

En conjunto, la suma de los pasivos pensionales representa casi la mitad del déficit pensional anual que debe ser cubierto por transferencias del presupuesto general de la Nación. Esto equivale aproximadamente a 20 billones de pesos.

Todos esos regímenes están financiados según la metodología del reparto simple o sea que con las cotizaciones no se crearon reservas. Al no existir aportantes a esos sistemas, no hay otra fuente distinta de los impuestos generales para pagar las obligaciones contraídas con cada uno de sus beneficiarios.

Por lo tanto, estos regímenes seguirán ejerciendo una gran presión sobre las finanzas publica, porque el respaldo del presupuesto general deberá hacerse hasta el pago de la última pensión; esto tomará varias décadas. Recordemos que la pensión no se extingue con el fallecimiento del beneficiario, sino que puede pasar a sus beneficiarios más inmediatos según las reglas de sustitución pensional.

Quizás el problema más grande de estos regímenes no es su costo actual; lo escandaloso es que no se sabe cuánto pueden costar en el mediano plazo. Según cuenta Cecilia López en su libro sobre reforma pensional, no existe un estudio actuarial para estimar aproximadamente hasta cuándo se deberá pagar el pasivo pensional para el caso del FOPEP.

Dicho esto, quiero discutir los dos regímenes especiales que sobreviven después de la última reforma constitucional: el presidencial y el de la fuerza pública.

El régimen presidencial

Al concluir el gobierno de Iván Duque, hubo varios comentarios sobre la asignación que iba a recibir el joven expresidente a modo de pensión vitalicia. Según la Ley 48 de 1962, quien haya ocupado el solio de Bolívar, tenga más de 50 años y haya estado en servicio público por al menos 20 años tiene derecho a una asignación vitalicia equivalente al 75 % de su último sueldo mensual.

La justificación de ese régimen es doble. Por un lado, según la Corte Constitucional, el tratamiento favorable se debe a que un expresidente ocupó la máxima dignidad de la nación, fue garante de la soberanía y simbolizó la unidad nacional durante su período. Esas tres razones parecen ser suficientes para que este régimen exceptuado sea compatible con el principio de igualdad —Sentencia C-989 de 1999—.

Ahora bien, lo anterior no basta para justificar que la asignación sea tan alta. El monto se justifica porque desincentiva a los expresidentes para ejercer oficios que puedan causar conflictos de interés, como decir la participación en juntas directivas de empresas oficiales o en oficios de cabildeo. Eso puede ser contraproducente para la majestad presidencial.

Conviene mencionar que existen otras fórmulas distintas del régimen exceptuado para jubilar a los expresidentes. Por ejemplo, en España los expresidentes tienen el derecho de escoger entre una pensión vitalicia o una posición permanente en el Consejo de Estado. Lo último les permitiría contribuir a ese tribunal sobre las consultas que eleve la administración, entre otras cosas.

Con esto quiero decir que este régimen parece justificado. Además, en términos contables, no representa un esfuerzo significativo para las finanzas públicas de la nación.

El régimen de la fuerza pública

Las fuerzas militares y la policía tienen un régimen especialísimo en materia de pensión.

De hecho, la nomenclatura misma del derecho cambia cuando se trata de la fuerza pública. En vez de llamarse pensión, se la llama “asignación de retiro”, porque en lugar de la edad, en este régimen se considera el tiempo de servicio Así, dependiendo del grado en la escala militar, un oficial o un suboficial se puede retirar después de un tiempo mínimo de servicio de 18 años.

En términos de costo, el régimen de las fuerzas militares equivale a aproximadamente el 20 % del total del déficit pensional que anualmente debe cubrirse con impuestos. Es decir, aproximadamente 6 billones de pesos anuales.

Ahora bien, visto el costo, la pregunta es: ¿hasta qué punto se puede justificar? Yo creo que hay razones de dos índoles que podrían justificar ese régimen especial. Por un lado, están las razones políticas. Por otro, las razones históricas.

En primer lugar, las fuerzas militares deben contar con garantías especialísimas por su labor en el mantenimiento del orden y la democracia. Algo similar concluyó la Corte Constitucional con la Sentencia T-512 de 2009. Yo añadiría que el tipo de trabajo que despliega la fuerza pública va mucho más allá del combate armado y ha garantizado la soberanía y la integridad territorial. Además, ha contribuido al desarrollo económico sustancial de la industria colombiana, como es el caso de COTECMAR en el Caribe.

En segundo lugar, la idea misma de pensión como recompensa por un servicio prestado tiene un origen militar. En el imperio romano, los emperadores tenían un sistema de recompensa a los veteranos de guerra. Según la lex romana, los militares victoriosos tenían garantizado un terreno en las fronteras del imperio. Esa lógica se mantuvo idéntica a través del tiempo.

En Colombia, las asignaciones de retiro militar fueron la primera semilla en la construcción de un sistema de protección a la vejez. Ana María Muñoz, en su libro sobre la historia del régimen de vejez en Colombia, cuenta que la Ley del 8 de octubre de 1821 creó el “montepío militar”, un mecanismo de protección que reconocía una especie de pensión a los militares, a sus viudas e hijos. De igual forma, conviene recordar que uno de los personajes principales y menos explorados de El coronel no tiene quién le escriba de García Márquez es justamente la anhelada asignación de retiro que parecía nunca llegar.

Así que ese régimen exceptuado parece no ser nuevo y tampoco un capricho. Su fundamentación histórica está más que demostrada.

Foto: Icetex - En Colombia las asignaciones de retiro militar fueron pioneras en materia de protección a la vejez, a través de la Ley del 8 de octubre de 1821.

Ni la condición de vejez, de militar, o de expresidente de la República son razones suficientes para justificar una exención frente a las obligaciones tributarias generales.

Creo que cualquier juicio que se quiera hacer sobre el costo económico o social de ese régimen de asignación de retiro de las fuerzas militares tiene que ponderarse contra estas dos razones.

Qué puede introducirse en el trámite legislativo

Puse sobre la mesa algunos argumentos que justifican mantener el régimen presidencial y el de las fuerzas militares como regímenes que se apartan de los requisitos del régimen general.

Pero no significa que las dos razones esbozadas sean suficientes para eximir a quienes perciben estos ingresos de los impuestos generales, como el impuesto de renta. Esa es otra discusión sobre la cual ya he escrito en esta misma revista. En ese punto he sido explícito. Ni la condición de vejez, de militar, o de expresidente de la República son razones suficientes para justificar una exención frente a las obligaciones tributarias generales.

Por lo tanto, si debe introducirse algún cambio en esos regímenes debe estar centrado especialmente en los privilegios tributarios que gozan quienes reciben esas pensiones. El mismo razonamiento debería extenderse para quienes hoy son beneficiarios de los regímenes en marchitamiento. Una de las maneras en que ese tipo de regímenes puede equilibrarse es aumentando la carga impositiva sobre quienes tienen pensiones superiores a los cuatro salarios mínimos.

En el caso del FOPEP, por ejemplo, aproximadamente 51.602 personas reciben una pensión superior a los cuatro salarios mínimos. Eso equivale al 16 % del total de pensionados de ese fondo. Como cualquier otro colombiano que percibe una renta superior a ese monto, deberían declarar renta y  hacer el pago correspondiente en proporción al ingreso, con un énfasis en los 4.705 pensionados que reciben una pensión superior a los diez salarios mínimos.

Este sería un paso importante y necesario hacia una equidad en el sector pensional.

Lea en Razón Pública: El proyecto de reforma pensional: quiénes ganan, quiénes pierden

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Kevin Hartmann

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Kevin Hartmann

*Doctor en Ciencias Jurídicas, UCLouvain, investigador en la cátedra de excelencia Ethias sobre las pensiones complementarias de la misma universidad.

Foto: Twitter: Gustavo Petro

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Sin dar explicaciones, el presidente Petro se retractó de gravar las pensiones multimillonarias. Las justificaciones que han propuesto los amigos del gobierno son sencillamente inaceptables.

Kevin Hartmann*

Los pensionados salen de la reforma  

Hace dos meses defendí en esta revista el artículo de la reforma tributaria que reducía la exención de gravamen de renta a las pensiones de más de 10 millones de pesos. En palabras más simples, es necesario poner a tributar a las personas con las pensiones más altas. Mi defensa se basaba en dos razones.

Primero, esa medida permitía avanzar hacia un sistema tributario más equitativo, es decir hacia uno donde obtienen mayores ingresos contribuyan al bienestar de los menos favorecidos.

Segundo, la medida era perfectamente constitucional si se respetaba la jurisprudencia de la Corte Constitucional. La Corte ha reiterado que los derechos adquiridos juegan un papel secundario en temas tributarios: ninguna persona puede aspirar a que se le aplique para siempre un cierto tratamiento preferencial.

Pero esta semana el presidente Petro anunció que el artículo se retiraba de la reforma tributaria. El presidente no explicó las razones que lo llevaron a tomar esa determinación, pero tanto los partidos de Gobierno como los de oposición celebraron de inmediato su anuncio.

Es curioso que se considere un gran logro favorecer al 1,04 % de los pensionados más privilegiados del país, cuando esta decisión desfavorece a los más pobres, quienes serían los principales beneficiarios de un mayor recaudo tributario.

¿Qué podría explicar el retiro de esta medida? ¿Acaso existen argumentos (por lo menos implícitos) basados en algún criterio de justicia de mayor peso que los de equidad y progresividad de la medida original?

Admito que intentar explicarlas implica un ejercicio de naturaleza puramente especulativa. Sin embargo, considero que vale la pena presentar y discutir al menos cuatro hipótesis que se han ventilado. Las dos primeras pretenden explicar por qué el gobierno tomó esa decisión; las dos últimas tratan de justificar la medida.

¿Por qué la decisión?

  1. Presión del Partido Liberal. Algunos analistas aseguran que se trató de una demostración de poder del Partido Liberal; su intención era doble:
  • Este partido pretendía demostrar que, sin su apoyo, la aprobación del paquete legislativo del gobierno podría empantanarse. Eso a su vez le permitiría, por ejemplo, mejorar su posición en la puja por varios cargos que todavía no se han designado.
  • Los liberales quisieron anotarse una victoria temprana para recuperar algo de identidad política tras no haber presentado candidato presidencial propio por primera vez desde 1949.

Quiero sugerir dos razones complementarias que ayudarían a explicar por qué este partido presionó para hundir la propuesta.

  • La postura crítica frente al articulado de la reforma tributaria del expresidente Gaviria, que se había expresado en sus declaraciones y documentos de anotaciones al respecto. La bancada podría haber presionado al gobierno para satisfacer al expresidente, director del partido, quien tiene el poder de otorgar avales en las elecciones regionales del próximo año.
  • Los liberales vieron una oportunidad fácil para apuntarse un triunfo político. Salvo los atareados y desgastados ministro de Hacienda y director de la Dian, actualmente el gobierno no tiene quién defienda su idea de obligar a los pensionados a pagar impuestos. Hoy, los dos cargos sectoriales clave que podrían velar por defender esta medida aún se encuentran en encargo. Me refiero, naturalmente, al viceministerio de empleo y pensiones y a la presidencia de Colpensiones.
  1. Influencia de la procuradora. Según otra teoría, la medida se hundió por el involucramiento personal e institucional de la procuradora general de la Nación, Margarita Cabello. En efecto, durante el último mes la vimos muy activa en medios de comunicación, dando razones para rechazar el gravamen sobre las pensiones altas.

No me quiero detener en la deficiencia argumentativa de la procuradora, puesto que ya lo ha hecho  Rodrigo Uprimny. Pero sí quiero subrayar el evidente conflicto de interés de la procuradora en esa discusión. Antes de asumir aquel cargo, ella empezó a recibir una pensión que habría quedado sujeta al gravamen.

Con esta decisión el gobierno acabó por legitimar los disparates, las medias verdades y las abiertas falsedades de la oposición intransigente y falaz que desespera al propio presidente. Puede ser, quizás, el error político más grave que ha cometido el gobierno en estos cien primero días.

Foto: Radio Nacional - Una razón de peso fue el involucramiento personal e institucional de la procuradora general de la Nación.
Cabría preguntarse entonces si la presión de algunos congresistas para hundir el artículo sobre pensiones se podría entender como un guiño a la doctora Cabello Blanco para prevenir posibles retaliaciones a través de su poder disciplinario.

¿Cómo justificar esa medida?

  1. Muestra de “soberanía”. Este fue el argumento que esbozaron Jennifer Pedraza, representante a la Cámara del partido Dignidad, y el exsenador Jorge Robledo, del mismo partido.

Según ellos, el hundimiento de ese artículo era una victoria de la soberanía colombiana en oposición a las recomendaciones de organismos como el Fondo Monetario Internacional (FMI) o la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). Estos organismos afirmaron que la propuesta de gravar las pensiones de más de diez millones de pesos era acertada.

De manera general, Pedraza y Robledo sostienen que estas organizaciones están al servicio de los intereses de las naciones más poderosas. Por tanto, sus recomendaciones pretenden disminuir la capacidad de las naciones más débiles para desarrollarse.

Ahora bien, aún si uno aceptara esta premisa tan discutible, no explicaría de qué manera las naciones más poderosas se beneficiarían al obligar a que los pensionados más ricos del país tributen.

No es posible hacer un razonamiento lógico sobre cómo el recaudo progresivo a los pensionados de mayores ingresos —para mejorar las condiciones de los más pobres— puede perjudicar nuestra soberanía a favor de las naciones más poderosas. Es francamente una justificación débil, errática e insuficiente.

  1. La realpolitik. Por otro lado, algunos analistas cercanos al gobierno han jugado la carta de la Realpolitik — dejar de lado la ideología para actuar de acuerdo con las circunstancias reales y bajo criterios pragmáticos—.

Ellos sostienen que, si bien el retiro esa medida no es deseable, la decisión se justifica bajo el prisma de una supuesta ‘ética de la responsabilidad’. Usualmente, esta posición sacrifica algunos principios políticos por razones de eficiencia. En este caso, parecen decirnos que era necesario ceder ante los intereses de un grupo de pensionados, con el fin de asegurar la aprobación de su reforma tributaria.

Aunque esta tesis parece persuasiva, ella se basa en un supuesto muy discutible: que era prácticamente imposible explicar las bondades de la medida original y que habrían perdido en la deliberación pública al defender una medida que se ajustaba perfectamente al programa del gobierno y a su plataforma ideológica.

Esto último es abiertamente falso. De hecho, me atrevería a decir que es todo lo contrario. Quizás el único punto positivo de la reforma tributaria con el cual estaba de acuerdo una gran mayoría de la opinión pública era justamente el de gravar las pensiones más altas.

Además, ¿acaso no existen principios políticos que deban defenderse a pesar del potencial chantaje de un puñado de poderosos?

A mi juicio, si existía algún punto de honor por el cual el Gobierno debería jugársela a fondo, era precisamente por esta medida. No tanto por el valor del recaudo esperado, sino justamente por la manera como Petro desde la campaña había venido ambientando la urgencia de aprobar esta reforma.

Estamos, por tanto, ante una decisión con explicaciones incapaces para justificar el abandono de una medida bondadosa.

Peor aún, con esta decisión el gobierno acabó por legitimar los disparates, las medias verdades y las abiertas falsedades de la oposición intransigente y falaz que desespera al propio presidente. Puede ser, quizás, el error político más grave que ha cometido el gobierno en estos cien primero días.

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Kevin Hartmann

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Kevin Hartmann

*Doctor en Ciencias Jurídicas, UCLouvain, investigador en la cátedra de excelencia Ethias sobre las pensiones complementarias de la misma universidad.

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La Reforma Tributaria también plantea un cambio en los impuestos sobre las pensiones de jubilación. Qué opinan los defensores y los críticos de esta idea, quiénes serán y quiénes no serán las personas o familias afectadas.

Kevin Hartmann*

Hoy en día nadie paga

Uno de los puntos más álgidos de la reforma tributaria presentada por el Gobierno Nacional ha sido el de la posible afectación a las pensiones de más de diez millones de pesos.

Sin embargo, esta medida no puede entenderse fuera del contexto general de la reforma, cuyo propósito es avanzar tanto en equidad como en progresividad. Es decir, afectar más a quienes mayores ingresos tienen para beneficiar a las capas sociales menos favorecidas.

Hoy en día, todas las pensiones en Colombia están exentas de gravamen de renta. Esto ocurre porque la exención prevista por el Estatuto Tributario es para pensiones de, aproximadamente, 38 millones de pesos, y en Colombia, desde la famosa sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, no puede haber pensiones superiores a 25 salarios mínimos. Esto es, aproximadamente, 25 millones de pesos.

Por tanto, la exención cubre tanto a quienes reciben una pensión de un salario mínimo, que son alrededor del 54 % de los pensionados, como a quienes reciben una mesada de más de 10 salarios mínimos: un poco más del 1,04 %.

El que más gana más paga

El proyecto del gobierno pretende racionalizar la exención del gravamen en ese último segmento poblacional, ya que la idea es mantener ese beneficio a todas las pensiones de hasta seis salarios mínimos aproximadamente.

Además, si una persona gana entre seis y diez salarios mínimos, lo restante estará gravado, pero a una tasa del 0 %. Por lo tanto, si un pensionado tiene un ingreso total no mayor de diez millones de pesos, no se verá afectado por la reforma.

Siendo así, lo que se pretende es eliminar ese beneficio a personas privilegiadas que cuentan con una pensión generosa y exigirles, como integrantes plenos de la sociedad, que contribuyan al bienestar general.

Los críticos y sus críticas

Esta medida ha tenido dos tipos de críticas.

Por un lado, la de los defensores del régimen de ahorro individual. Varios analistas afirmaron que reducir la exención de gravamen a las pensiones más altas es equitativo si únicamente se aplica a las del régimen de prima media administrado por Colpensiones. Esta medida permitiría empezar a recuperar –así sea parcialmente– los abultados subsidios que reciben las pensiones más altas.

Además, según ellos, se debería excluir de esa medida a los pensionados del Régimen de Ahorro Individual administrado por las afp. En su opinión, las pensiones en ese régimen no están subsidiadas y, por tanto, no sería justo gravarlas.

La propuesta sin embargo es débil por dos razones:

  • En primer lugar, porque descontextualiza la medida. La propuesta del gobierno no pretende interferir en la competencia entre dos regímenes del sistema pensional, sino apenas en hacer que las personas de mayores ingresos contribuyan más al presupuesto general de la nación.
  • La segunda razón es jurídica. El tratamiento diferencial entre dos individuos en situaciones formalmente idénticas es aceptable sobre todo cuando se pretende combatir una desigualdad real entre las dos personas; por ejemplo, cuando se trata de favorecer a miembros de los grupos tradicionalmente marginados o discriminados. En este caso, no es claro de qué manera los 765 pensionados que reciben una pensión de más de diez millones de pesos en una afp constituyen un grupo social tradicionalmente marginado o discriminado frente a los que reciben la misma cantidad en Colpensiones.

Eso también atentaría contra el principio de equidad horizontal, según el cual los impuestos no deben tener tratos diferenciales para alentar inversiones específicas en sectores determinados.

La segunda crítica a la medida proviene de grupos de pensionados que anunciaron su intención de interponer una acción de inconstitucionalidad contra ese artículo en caso de ser aprobado.

Su oposición se basa en una interpretación extrema de la doctrina de los ‘derechos adquiridos’. Esa doctrina, que proviene del derecho civil, constituye una garantía para el derecho de propiedad privada respecto de los posibles efectos de las leyes con efectos retroactivos.  En términos muy simples, la figura indica que una nueva ley debe respetar los derechos obtenidos conforme a la ley anterior, puesto que esos derechos ya fueron incorporados a su patrimonio.

Según los eventuales demandantes, el derecho a la pensión es patrimonial y debe ser protegido como un derecho de propiedad. Por eso debería respetarse el marco normativo que a su vez originó aquel derecho pensional. Y eso incluiría la exención tributaria de la cual gozan las pensiones.

Esa visión tiene muy serios problemas. Podría mencionar al menos tres:

  • En primer lugar, contraviene el precedente reiterado de la Corte Constitucional, según el cual la doctrina de derechos adquiridos juega un papel secundario en temas tributarios. Dice al Corte: “Nadie puede pretender que un determinado régimen tributario lo rija por siempre y para siempre, esto es, que se convierta en inmodificable”.
  • En segundo lugar, esa interpretación de los derechos adquiridos parece convertir en absoluto el derecho a la pensión, contradiciendo una larga tradición de la jurisprudencia constitucional. La Corte ha repetido muchas veces que los derechos no son absolutos y, por tanto, son sujetos de limitaciones o de ponderación en caso de presentarse una contradicción con otros derechos. En este caso, la mesada pensional podría reducirse siempre que la medida esté justificada, sea proporcional y razonable, y no elimine de facto el derecho a recibir una mesada pensional.
  • Finalmente, el argumento no corresponde al propósito central de la doctrina de los derechos adquiridos. Esta doctrina protege la existencia de los derechos, no las condiciones de su ejercicio ni sus posibles efectos futuros. Su intención es garantizar la condición de pensionado, no la petrificación del monto percibido como pensión.

Ahora bien, como ocurre frecuentemente, podría haber algún tipo de interpretación que cambie la jurisprudencia constitucional. La Corte Constitucional dirá la última palabra.

Los pensionados que empezarán a pagar impuestos
Foto: Radio Nacional - Uno de los puntos más álgidos de la reforma tributaria presentada por el Gobierno Nacional ha sido el de la posible afectación a las pensiones de más de diez millones de pesos.

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Dos cambios necesarios

Quiero ahora señalar dos oportunidades para mejora la fórmula del gobierno:

  1. El proyecto de reforma no es claro respecto del recaudo esperando por este concepto. Algunos analistas especulan que sería del orden de 400 mil millones de pesos. Es decir, apenas el 1,6 % del recaudo total estimado de 25 billones de pesos. El gobierno haría bien en subrayar este punto, puesto que permite ilustrar la proporcionalidad de la medida.
  2. Es extraño que eliminar la exención también cobije a los potenciales beneficiarios de la devolución de saldos e indemnización sustitutiva. Esto quiere decir que se gravaría a quienes reciben el reembolso de sus cotizaciones a Colpensiones o a una afp porque no lograron pensionarse.

Este punto es escandalosamente regresivo, ya que afectaría a quienes quedan más desprotegidos en su vejez: las personas que no lograron cumplir los requisitos para obtener una pensión, ni siquiera la de un salario mínimo.

Ahora bien, debo aclarar que el texto del proyecto implicaría que, en la práctica, esas personas no pagasen ningún gravamen, puesto que la exención seguiría siendo muy alta. Sin embargo, nada impide que en el curso del trámite legislativo se apruebe alguna proposición que acabe por afectar a este grupo de personas. Por eso sería mejor eliminar de una vez esta parte del proyecto.

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Kevin Hartmann

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Kevin Hartmann

*Doctor en Ciencias Jurídicas, UCLouvain, investigador en la cátedra de excelencia Ethias sobre las pensiones complementarias de la misma universidad.

Foto: Twitter: Iván Duque - El pasado 4 de abril, el presidente Iván Duque y la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías (Asofondos) anunciaron una importante decisión.

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Aun no es claro si la decisión de invertir dinero de las AFP en obras de infraestructura pública beneficiará a los afiliados, pero existen elementos para dudar de que así sea.

Kevin Hartmann*

Un anuncio controversial

El pasado 4 de abril, el presidente Iván Duque y la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías (Asofondos) anunciaron una importante decisión: 4,5 billones de pesos se destinarían a inversión en obras de infraestructura.

El acto solemne encabezado por el presidente sembró algunas dudas. Por ejemplo, no fue claro si esta decisión se concertó con el gobierno o si fue tomada autónomamente por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).

En el primer caso, estaríamos ante un grave conflicto de interés, en la medida en que el gobierno nacional tiene la obligación de supervisar, vigilar y controlar las AFP a través de la Superintendencia Financiera. Por lo tanto, concertar una decisión con el vigilado parece ser, por lo menos, controversial.

En el segundo caso, no se explicaría por qué el presidente hizo el anuncio como si se tratase de un logro de su gobierno, al tiempo en que vociferaba críticas veladas a las propuestas de política social de otras campañas.

La manera de anunciar esta decisión dejó la puerta abierta para todo tipo de interpretaciones, entre ellas que las AFP estaban respaldando al gobierno saliente y participando de un acto abiertamente proselitista.

Las razones

Los motivos que justificaron la decisión fueron ambiguos, pues no es claro si se trata de una decisión autónoma de inversión de las AFP o simplemente del cumplimiento de la Ley 2112 de 2021. Esta ley obliga a las AFP a destinar, precisamente, un porcentaje mínimo de inversión en infraestructura nacional a través de fondos de capital privado.

Las inversiones del ahorro pensional en infraestructura no son necesariamente una mala noticia para los ahorradores. Pero, hasta ahora, los voceros de las AFP no lo han justificado en esos términos, lo cual abre cuestionamientos legítimos.

Aunque esta ley es inconveniente y antitécnica, como lo advertí en Twitter, está vigente y debe ser cumplida por las AFP. Por lo tanto, es posible que el anuncio solemne del presidente sea, simplemente, un aviso de que las AFP van a cumplir la ley “muy amablemente”. Eso no ameritaría una interlocución presidencial.

¿La propuesta beneficiará a los afiliados?

Para tomar posición sobre la decisión de las AFP, es necesario hacer una aclaración previa. En general, la pregunta que se ha formulado es si esa decisión es positiva o negativa. Pero la pregunta está incompleta y plantear un debate a partir de una pregunta incompleta es peligroso, pues le permite a cada persona darle una lectura distinta según sus preconcepciones.

Para refinar la pregunta, debemos dividirla en dos. Por un lado, debemos preguntarnos si el anuncio es positivo o negativo para el desarrollo de la infraestructura del país. Esa parece ser la lectura que le dan quienes consideran que el anuncio es positivo. En ese caso, la respuesta debe ser indudablemente sí, es positivo. Cualquier anuncio que implique mejorar las condiciones de vida de los colombianos debe aplaudirse. Nadie debería oponerse al desarrollo físico o social del país.

Pero también hay otra pregunta que no puede dejarse a un lado: ¿el anuncio es positivo o negativo para los 18 millones de afiliados como ahorradores al régimen privado de pensiones? En ese caso la respuesta no es tan evidente.

Para darle una respuesta a esa pregunta, debemos aclarar cuál es el objetivo principal de las AFP y ver hasta qué punto es compatible con hacer inversiones que impulsen proyectos de obras de infraestructura en Colombia.

El objetivo principal de las AFP es buscar las mejores inversiones posibles para maximizar los retornos de las contribuciones que hacen sus afiliados. Eso tiene que ver con la manera en que ese sistema financia sus pensiones: un afiliado contribuye una fracción de su salario (de la cual se descuenta una comisión) para que la AFP de su preferencia haga inversiones en el mercado financiero.

Así, la suma de la contribución más los rendimientos de esas inversiones constituirá el capital final con el que ese mismo ahorrador pagará su propia pensión una vez se jubile. Por eso, lograr altos rendimientos es crucial, puesto que de ello dependen dos cosas: (1) si una persona puede llegar a pensionarse o no; (2) y, en caso de lograrlo, el monto de su mesada pensional.

Cualquier objetivo distinto a hacer las mejores inversiones posibles debería ser secundario. Por lo tanto, hacer inversión en infraestructura en Colombia puede coincidir o no con el objetivo principal de las AFP. Les corresponde a las AFP justificar por qué la inversión en infraestructura en Colombia es superior a cualquier otra (dentro o fuera del país), en términos de rendimiento financiero.

Eso no se hizo con el anuncio del 4 de abril ni en los días posteriores. Por el contrario, se apeló a otro tipo de objetivos secundarios que, si bien son deseables, poco tienen que ver con maximizar rendimientos. Por ejemplo, se habló de aumentar la creación de empleos, pero ese no es el objetivo de las AFP. Ninguna norma les ha asignado la labor de crear empleos, sino la de detectar las mejores inversiones para sus afiliados.

Le recomendamos: ¿Qué hay detrás de la propuesta de las Administradoras de fondos de pensiones?

Una apuesta riesgosa

Por último, es cuestionable que el anuncio no incluyera mayores detalles. Por ejemplo, no se aclaró el tipo de mecanismo que van a usar las AFP para financiar esos proyectos de infraestructura. ¿Se hará a través de inversiones en fondos de capital privado, que a su vez inviertan en esos proyectos a través de equity o deuda? No sabemos.

En cualquier caso, estamos frente a posibles riesgos de rentabilidad para los ahorradores de ese régimen. De hecho, la Asociación Colombiana de Capital Privado (Colcapital), que agremia ese tipo de fondos, reconoció en el trámite de la Ley 2112 (que obliga a las AFP a destinar parte de sus inversiones a estos fondos) que no tenía certeza sobre su rentabilidad definitiva.

Además, ese tipo de inversiones parece tener pocos actores, a pesar del potencial papel que pueda jugar el Fondo para el Desarrollo de Infraestructura (FONDES). Por lo tanto, esa inversión podría ser riesgosa para los ahorradores, puesto que nadie tiene certeza sobre su potencial rentabilidad.

las pensiones de los colombianos
Foto: Twitter - No está claro si esa inversión corresponde a una decisión concertada con el gobierno, a una decisión autónoma de las AFP o, simplemente al cumplimiento de la ley.

Puede leer: Los problemas de los fondos privados de pensiones

Las dudas que quedan

En suma, las inversiones del ahorro pensional en infraestructura no son necesariamente una mala noticia para los ahorradores. Puede ser que esas inversiones constituyan las mejores inversiones posibles en términos de rendimientos de la inversión. Pero, hasta ahora, los voceros de las AFP no lo han justificado en esos términos, lo cual abre cuestionamientos legítimos sobre la decisión que tomaron.

En segundo lugar, no está claro si esa inversión corresponde a una decisión concertada con el gobierno, a una decisión autónoma de las AFP o, simplemente al cumplimiento de la ley. Eso se presta para posibles malinterpretaciones.

En tercer lugar, aún quedan preguntas sobre los mecanismos de inversión que van a utilizarse. Considero que la transparencia con los ahorradores de ese régimen es crucial, en la medida en que puede terminar siendo la única vía a partir de la cual ese régimen pueda relegitimarse como posible proveedor de seguridad social en pensiones en Colombia.

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Kevin Hartmann

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Kevin Hartmann

*Doctor en Ciencias Jurídicas, UCLouvain, investigador en la cátedra de excelencia Ethias sobre las pensiones complementarias de la misma universidad.

ISSN 2145-0439

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