José Salazar, autor en Razón Pública
Foto: PxHere - El Gobierno nacional ha tenido muchas dificultades para entender las diferencias de los territorios.

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Durante años, la planeación de las ciudades ha estado desconectada de la planeación nacional. ¿Qué se puede hacer para que esto cambie?*

José Salazar Ferro*

La articulación

Desde los años 60, la planeación en Colombia se ha dividido en dos:

  • La planeación sectorial, que está a cargo del gobierno nacional y el Congreso de la República y se concreta a través de planes nacionales de desarrollo. En estos documentos, se planean las políticas de infraestructura, vivienda, agua potable y saneamiento, educación, salud, empleo, fomento al desarrollo económico, etc..
  • La planeación territorial –es decir, el “uso” y “usufructo” del suelo–, que está a cargo de los municipios y se concreta a través de planes de ordenamiento territorial.

El contenido y el alcance de estos instrumentos ha cambiado mucho desde entonces, pero algo ha seguido igual: la nula articulación entre ambos tipos de planeación.

Durante un tiempo, los departamentos y otras entidades regionales (como las corporaciones autónomas regionales) trataron de hacer “planes regionales” para lograr esa articulación. Pero estas figuras tuvieron corta duración y pronto desaparecieron.

Después de la casi desaparición de estas entidades “intermedias”, se adoptó la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Esa norma trató de recomponer el camino de la articulación, con poco éxito, a través de los Planes de Ordenamiento Departamental.

La coordinación y concertación

El Gobierno nacional ha tenido muchas dificultades para entender las diferencias de los territorios. Por lo general, las acciones de la Nación en los territorios están concebidas desde lo sectorial. De hecho, los actuales candidatos a la presidencia ya están haciendo eso mismo proponiendo, por ejemplo, la construcción de unidades nuevas de vivienda, sin concertarlo con las autoridades locales.

Por su parte, los municipios no consideran las políticas nacionales. Los planes de ordenamiento territorial tratan de dar solución a algunos de los problemas locales, sin considerar su efecto sobre la región o el país.

A esto se suma la descoordinación entre entidades nacionales, pues cada ministerio o dependencia actúa por su cuenta en las diferentes regiones. Esto hace que los proyectos y programas sean aislados y no se complementen y que, inclusive, lleguen a ser contraproducentes.

Así, la “política de vivienda”, que retomó con los “macroproyectos de interés nacional” la modalidad de subsidio a la oferta, se concretó en la realización de proyectos localizados en las periferias extremas o en zonas lejanas a los cascos urbanos. Esto, además de contradecir lo propuesto en los planes de ordenamiento territorial, implicó gastos no previstos para los municipios: por ejemplo, infraestructuras –de servicios y vías– para que las viviendas pudieran ser habitadas y equipamientos de transporte y bienestar para suplir las necesidades de las familias.

Otro ejemplo es la construcción de vías nacionales. Generalmente, la Nación “entrega” el fin de la vía al municipio para su desarrollo interno, lo cual no solo dificulta el tráfico de carácter nacional, sino que trae de nuevo costos inmensos al municipio.

Los planeación nacional y territorial 2022
Foto: PxHere - Las políticas nacionales requieren identificar las enormes diferencias entre las regiones.

El cambio en la noción de territorio

Estos desajustes entre las acciones nacionales y municipales fueron poco notorios hasta el proceso de descentralización, pues hasta entonces prácticamente toda intervención en el territorio era de carácter nacional: las entidades territoriales apenas ejecutaban un 10 o 12% de los recursos públicos.

Pero el traslado de nuevos recursos a los municipios en los años 90 y el surgimiento del territorio como un factor determinante del desarrollo cambió definitivamente el papel de las autoridades locales en el desarrollo general. La globalización de la economía introdujo el tema de la competitividad, al tiempo que los objetivos de desarrollo inducidos por las agendas internacionales para el desarrollo implantaron los temas de sostenibilidad y la equidad.

El territorio dejó de pensarse como el lugar donde suceden las actividades humanas y empezó a ser concebido como un elemento que participa activamente en el desarrollo, un agente de transformación que permite incrementar la productividad, sobre la base del reconocimiento y la valoración de los procesos sociales y culturales propios de una región. Este reconocimiento permite tener mayores recursos para resolver los problemas locales y crear un entorno favorable a la producción.

Esta noción de territorio no se ha logrado implantar completamente en el país, pues implica una nueva concepción del desarrollo urbano y regional y una nueva visión de política pública territorial, en especial en el nivel nacional. De modo que categorías como el “desarrollo endógeno”, que surgieron con esta noción, no se han adoptado en Colombia.

Estos conceptos son indispensables para actuar en el contexto de una concentración inédita del desarrollo económico en algunos territorios altamente urbanizados con altos grados de bienestar, frente a un sector rural en retroceso y con escaza productividad. De manera que la conformación de una economía más globalizada y la integración de los mercados implican tanto el papel determinante de las ciudades, como de las regiones de menor dimensión.

Esto exige una vinculación intensa del territorio con los procesos productivos contemporáneos. La globalización tiene como contrapartida la necesidad de hacer fuertes a los territorios y las ciudades como motores del desarrollo, para lo cual es necesario valorar sus condiciones endógenas, buscando sus cualidades como base para estructurar los procesos de desarrollo económico: un contexto en el cual las políticas nacionales empiezan a tener que ocuparse de la promoción económica de las regiones y las ciudades, al tiempo que buscan atender las necesidades de la población.

Las políticas nacionales requieren identificar las enormes diferencias entre las regiones. Algunas son más proclives al desarrollo más tecnificado, otras son más atrasadas. En algunos casos, hay que fortalecer el desarrollo de las regiones que han identificado y hecho un uso “adecuado” de sus ventajas y propiciado el enriquecimiento de sus recursos humanos, económicos y técnicos. En otros casos, hay regiones para las que habrá que buscar funciones compensatorias al desarrollo nacional y sectorial, que permitan empezar un proceso para “cerrar”, al menos en parte, las brechas.

Los cambios necesarios

El marco descrito exige una coordinación muy estrecha de las acciones en todos los niveles del gobierno para promover medidas integrales.

Las acciones deben partir de reconocer las diferencias regionales y los actores locales (sus prácticas, sus fortalezas, sus formas de asociación, etc.) para impulsar los procesos económicos adecuados. Es una coordinación compleja, que no se ha logrado en Colombia, pues el proceso de descentralización produjo una cierta “ruptura” entre la Nación y los territorios que exige un nuevo pacto para trabajar conjuntamente.

Para repensar las funciones de cada nivel de gobierno en este proceso, se requiere dar un nuevo papel a la planificación territorial, que vaya más allá de la organización de las ciudades, los usos del suelo y la intensidad del desarrollo. La región debe tener un papel determinante como espacio propicio para impulsar el desarrollo de las regiones y, por lo tanto, acometer los cambios acordes con aquellos previstos en el resto del país. En este proceso, se debe tener en cuenta el proceso de globalización y el desarrollo de nuevas formas de producción, por ejemplo, la atracción de inversiones, el mercadeo de ciudades y regiones, etc.

A su vez, hay que organizar adecuadamente las nuevas funciones urbano-regionales de ciudades y territorios en el contexto de la economía global. Esto implica considerar estrategias de cambio territorial y planificación urbana y rural, en las que sin duda deben tener un peso preponderante los procesos históricos y las condicionantes geográficas locales.

Es necesario que la planeación del nivel nacional supere la simple promoción del desarrollo económico que no tiene en cuenta el contexto sociopolítico y cultural propio de cada región. Se deben impulsar cambios en el modelo de planeación de las ciudades para que la organización y configuración del territorio tenga en cuenta los temas y problemas derivados de las nuevas condiciones mundiales del desarrollo.

* Este texto forma parte de la Alianza Poder y Territorio para discutir asuntos territoriales en el contexto de las elecciones de 2022, establecida entre la Friedrich Ebert Stiftung en Colombia (Fescol), el concejal Diego Cancino y un grupo de académicos formado por Carmenza Saldías, Andrés Hernández, Mario Noriega, Alex Araque, José Salazar y Angélica Camargo.

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José Salazar

Escrito por:

José Salazar

*Arquitecto con posgrado en Historia del Urbanismo en el EHESS, París y profesor de la Maestría en Urbanismo de la Universidad Nacional desde su creación, consultor en temas urbanos desde hace 30 años.

Facebook: Claudia López Hoy la formulación de un POT tiene casi seguramente la impronta del alcalde que lo presenta a la ciudadanía y al Concejo para su aprobación final.

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Jose Salazar Ferro

El POT que presentó la Alcaldía de Bogotá definirá el rumbo de la ciudad durante los próximos doce años. Esto es lo bueno, lo incierto y lo que falta en el proyecto.

José Salazar Ferro*

El nuevo POT

Este 12 de julio la Alcaldía de Bogotá entregó el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial (POT) al Consejo Territorial Distrital de Planeación (CTDP), después de un rápido proceso de concertación con la Corporación Autónoma Regional (CAR) de Cundinamarca.

El proyecto empezará su trámite en el Concejo de Bogotá el 1 de septiembre y, de ser aprobado, sentará las bases para ordenar la capital durante los próximos doce años. ¿Qué cambia el proyecto y cuáles son los asuntos que aún preocupan?

Lo bueno

El POT presentado por Claudia López avanza en muchos aspectos que fueron criticados en el proyecto que había presentado por Enrique Peñalosa.

Este proyecto incluye disposiciones para integrar la ciudad con la región, un tema que llevaba más de cincuenta años en mora de abordarse y mostrará su importancia en los próximos años. Además, aunque aún existen controversias en algunos puntos, el proyecto logra conciliar muchas discusiones ambientales e incorpora una visión que protege la Estructura Ecológica Principal de la ciudad.

En materia de movilidad, se propone construir una red de transporte público que incluya vías férreas (metro) y que esté apoyada por el sistema de Transmilenio, aunque todavía no hay claridad sobre el impacto de este modelo en la estructura urbana. Adicionalmente, el proyecto institucionalizaría las llamadas “manzanas del cuidado”, que son territorios planeados para atender y relevar a las mujeres del trabajo de cuidado no remunerado.

Se introduce la noción de “estructura integradora de patrimonios”, que pretende valorar e integrar los referentes territoriales y las identidades bogotanas con los componentes económicos y culturales de la ciudad. Esta estructura recoge parte de la conceptualización del nuevo Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP) del Centro Histórico de Bogotá, con el propósito de crear patrimonios integrados a la vida urbana.

Por último, el proyecto limita los excesos en la apertura de tierras para los negocios de construcción. Aunque estos negocios siguen teniendo un metraje muy grande, ahora existe una justificación para determinar dicha área: se proponen 347.148 viviendas en áreas de renovación, sobre un potencial de 871.847 viviendas.

Debe recordarse que en los últimos veinte años Bogotá ha logrado producir una cantidad “exigua” de las casi 238 hectáreas de suelo aprobadas en diecisiete planes de renovación urbana (que proponen unas 39.000 viviendas). De estas, solo 16,44 hectáreas están en ejecución.

Lo incierto

Sin embargo hay muchos temas que siguen siendo inciertos y, por lo tanto, continúan en discusión.

Es incierta el área destinada a los nuevos proyectos urbanísticos. Se afirma que, en el mejor de los casos, se construirán unas 589.000 viviendas del 1.067.525 que se proyectaban con las cifras del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Esto implica que cerca de medio millón de viviendas están en el aire esto es, que el déficit de vivienda persistirá y, posiblemente, aumentará. Por tanto, una porción importante seguiría siendo atendido por el mercado informal.

Este proyecto incluye disposiciones para integrar la ciudad con la región, un tema que llevaba más de cincuenta años en mora de abordarse

El proyecto tampoco aborda con suficiente detalle la creciente densificación de las áreas periféricas de origen informal. Esa es la nueva modalidad de crecimiento urbano de quienes no logran acceder al mercado formal de vivienda. Los antiguos lotes de vivienda que solían dividirse al cabo de los años en dos o quizás tres viviendas, son ahora objeto de subdivisión en cinco o diez “apartamentos”, que se están construyendo en los antiguos barrios “piratas” de las periferias. De allí que los nuevos asentamientos informales hayan disminuido considerablemente.

En estas zonas periféricas densificadas no se ha aumentado el espacio público ni los equipamientos que ahora deben servir a una población tres, cuatro o cinco veces mayor. Estas nuevas construcciones han hecho aumentar la densidad de zonas como Patio Bonito a cifras entre los 600 y 800 habitantes por hectárea, lo que solo se ve en las ciudades más densas del mundo. En el POT, los programas de mejoramiento de barrios poco desarrollados siguen basados en las normas vigentes y muy difícilmente podrán enfrentar este gran desafío.

Y en el tema de integración regional quedan algunas preguntas: ¿cómo se incluirán en el POT los acuerdos regionales, que seguramente implicarán modificaciones en los POT de todos los municipios de la región? Una vez aprobado el POT de Bogotá, ¿cómo se modificará el proyecto para armonizarlo con los demás instrumentos de la región? ¿Acaso ya se incorporó el resultado de una concertación futura?

Foto: Facebook Corte Constitucional Se necesita un POT conciliado y que acoja las necesidades de todos los sectores.

Puede leer: Descentralizar centralizando: la reforma al Estatuto Orgánico de Bogotá

Lo que no se sabe si funcionará

El nuevo POT es una apuesta por construir una “ciudad de 30 minutos”, es decir, una ciudad donde todos los servicios y equipamientos estén a máximo 30 minutos de distancia.

Esta propuesta es el origen de las nuevas Unidades de Planeación Local (UPL). Pero la idea de tener una ciudad que valora la proximidad como base de organización implica mucho más que una cierta “libertad” en las normas sobre uso del suelo para poner nuevos negocios en sectores residenciales. Es claro que la mezcla de usos del suelo ya es un consenso universal frente a la zonificación estricta que promovió el urbanismo moderno. Pero también es cierto que el modelo de ciudad sobre el cual se originó la propuesta, París, dista mucho de poder aplicarse en Bogotá.

El modelo de ordenamiento territorial europeo ha sido objeto de un trabajo minucioso durante siglos, que ha permitido tener ciudades con una combinación armónica de actividades. Allí se acoplan las viviendas con los comercios en los primeros pisos y las normas favorecen el comercio de proximidad.

Pero no es claro que sea posible hacer esta ciudad en un modelo de desarrollo como el de Bogotá, donde primó la vivienda unifamiliar, ahora muy transformada, y hoy predominan los conjuntos multifamiliares. Queda, por lo menos, un gran interrogante que no responde este POT: ¿cómo se transformará este modelo “criollo” en un modelo completamente distinto?

La oportunidad perdida

Pero tal vez lo más llamativo del proyecto es que no compagina con la idea de un “nuevo contrato social” que ha venido impulsado esta administración.

El POT deja de lado la necesidad de enfrentar problemas críticos, como la vivienda social. En este punto, el proyecto se limita a proponer unos incentivos legales que no eliminan la incertidumbre sobre el manejo de los problemas de habitabilidad en zonas periféricas y sus impactos ambientales.

La emergencia por COVID-19 cambió las necesidades de la ciudad. Hoy tienen más importancia los temas de salud pública y reactivación económica. Existen zonas de la ciudad, de cara a la pandemia, necesitan mejor “aireación”, mejores condiciones ambientales, más áreas libres tanto públicas como privadas y menos densidad. El POT no aborda estos asuntos.

Además, Bogotá y Colombia están inmersas en un contexto de insatisfacción histórica, que persiste a pesar de los varios programas y proyectos estatales. Esto ha llevado a un estallido social que no puede ser ignorado en el proyecto de POT. El POT de la ciudad “pos-COVID-19” debe responder a la crisis con una propuesta de futuro creíble que les permita a los ciudadanos verse representados. La administración distrital es quien debe prefigurar este proyecto.

Lo que falta

El POT es una herramienta para la ciudadanía, en cuyo diseño deben poder participar con incidencia todos los actores relevantes. Para que esto sea posible el proyecto debería simplificarse. Hoy, la iniciativa es tan larga y enrevesada que es casi imposible de estudiar para un ciudadano promedio, pues consta de:

  • Más de 700 páginas de formulación de «documento de soporte”;
  • Seis tomos de diagnóstico, y
  • Un proyecto de acuerdo con 693 artículos en 470 páginas.

Ese POT debe concebirse como parte del nuevo contrato social que ha anunciado la Alcaldía. Esto implica que todos los ciudadanos entiendan y compartan las decisiones básicas que los benefician o afectan, para que el ordenamiento del territorio responda a sus expectativas y necesidades.

El POT deja de lado la necesidad de enfrentar problemas críticos, como la vivienda social

Pensar el POT como un “pacto” sobre el uso del territorio permitirá abordar algunos temas de primer orden y responder algunas de estas preguntas:

  • ¿Cuánto estamos dispuestos a aportar para que la ciudad del futuro tenga un ambiente adecuado para la vida?;
  • ¿Cuánto está dispuesta a aportar la ciudad para que la población de bajos ingresos esté ubicada en sitios dignos? ¿Cuánto para intervenir las zonas periféricas altamente densificadas?;
  • ¿Cuáles deben ser los grandes proyectos de movilidad, ambiente, políticas sociales, y otros aspectos que debe emprender la ciudad en el futuro próximo y cómo se van a financiar? Por ejemplo, ¿está dispuesta la ciudadanía a que se aumenten los costos de los sistemas de movilidad para adaptarlos mejor a un desarrollo sostenible (medio férreo)?
  • ¿Quién debe pagar qué en el desarrollo urbano? Para planear, gestionar y financiar el desarrollo de infraestructuras y dotaciones existen distintos instrumentos, como la participación en plusvalías, que permiten repartir adecuadamente las cargas y los beneficios. Este balance de cargas y beneficios debe ser definido por la sociedad en su conjunto para que la decisión sea legítima.

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José Salazar

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José Salazar

*Arquitecto con posgrado en Historia del Urbanismo en el EHESS, París y profesor de la Maestría en Urbanismo de la Universidad Nacional desde su creación, consultor en temas urbanos desde hace 30 años.

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Jose Salazar FerroAunque el Regiotram es una oportunidad para pensar en un territorio ordenado y sostenible, quedan preguntas de fondo sobre el modo de diseñarlo.

José Salazar* Continue reading «El Regiotram de la Sabana: los aciertos y las dudas»

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José Salazar

*Arquitecto con posgrado en Historia del Urbanismo en el EHESS, París y profesor de la Maestría en Urbanismo de la Universidad Nacional desde su creación, consultor en temas urbanos desde hace 30 años.

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Jose Salazar Ferro

Bogotá necesita un nuevo plan de ordenamiento. Pero para que este plan sea una guía efectiva para el desarrollo de la ciudad, hay que volver a lo fundamental.

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José Salazar

*Arquitecto con posgrado en Historia del Urbanismo en el EHESS, París y profesor de la Maestría en Urbanismo de la Universidad Nacional desde su creación, consultor en temas urbanos desde hace 30 años.

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Jose Salazar FerroMirada panorámica y autorizada de un veterano planificador urbano, que explica con claridad la oscura realidad de la planeación en Bogotá. La descoordinación entre los diferentes planes y la confusión normativa no solo lleva a la ausencia de una visión de futuro para la ciudad capital, sino a llenar los bolsillos de abogados avivatos.

José Salazar Ferro*

Continue reading «Planeación en Bogotá: Entre técnicos y políticos… deciden los abogados»

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José Salazar

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José Salazar

*Arquitecto con posgrado en Historia del Urbanismo en el EHESS, París y profesor de la Maestría en Urbanismo de la Universidad Nacional desde su creación, consultor en temas urbanos desde hace 30 años.

ISSN 2145-0439

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