Juan Pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlof, autor en Razón Pública
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¿Pagos al presidente del Senado y de la Cámara para pasar las reformas? ¿Cuál es el límite entre la negociación y el soborno? ¿Será que este gobierno ya no podrá cambiar nada de fondo? ¿Qué pasaría con Petro arrinconado?

Juan Pablo Milanese* y Juan Albarracín**

Temblor en el gobierno

El escándalo de corrupción en torno a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) acaparó la atención de los analistas y la opinión pública durante las últimas semanas. 

El problema ético es claramente alarmante y merece un rechazo contundente. Además, el aparente nexo entre la sobrefacturación en la compra de los camiones cisterna y el presunto montaje de compra de apoyos en el Congreso es un indicador de las dificultades del gobierno nacional para avanzar con su agenda legislativa. 

¿Cuáles lógicas políticas nos llevaron a semejante situación y cuáles consecuencias tendrá ella para el gobierno del cambio en la segunda mitad del mandato?

Le recomendamos: Gobierno vs. Congreso: ¿qué pasará con las reformas?

La política es el arte de formar coaliciones

Para las muchas personas que la idealizan, la política como un proceso donde fuerzas distintas construyen acuerdos que no reflejan sus preferencias “ideales” resulta indeseable, o incluso intolerable. El compromiso les parece una traición a los principios. 

Esas personas parten de la idea de una política óptima acerca de la cual debería existir consenso universal. En este mundo cualquier desviación de lo ‘óptimo’ es una claudicación inaceptable ante intereses personales, generalmente perversos.

En pocas palabras, las negociaciones son una parte esencial de los procesos políticos, particularmente en la agenda legislativa y aprobación de proyectos de ley.

Pero, más allá de la dudosa existencia de esas supuestas políticas ideales, en la vida real de las democracias contemporáneas dl gobierno casi nunca tiene las mayorías suficientes en el Congreso para impulsar su agenda sin obstáculo ninguno; por eso los gobiernos negocian los acuerdos.

De esta manera entre las democracias parlamentarias existen cada vez menos gobiernos de un solo partido; lo normal es formar coaliciones mediante la distribución de carteras ministeriales. En las democracias presidenciales, particularmente en América Latina, es ampliamente conocida la necesidad de coaliciones para lograr mayorías en los congresos, por regla general muy fragmentados. Incluso en lo congreso donde un partido tiene la mayoría nominal, hay disputas intra partidarias que se a su vez se solucionan gracias a lo acuerdos.  

En pocas palabras, las negociaciones son una parte esencial de los procesos políticos, particularmente en la agenda legislativa y aprobación de proyectos de ley. Las transacciones son condición necesaria para la gobernabilidad. 

En algunos casos los partidos llegan a acuerdos sobre el contenido de las políticas que van a impulsar. En Alemania, por ejemplo, estos acuerdos se plasman en un ‘contrato de coalición’ —llamado Koalitionsvertrag— donde los partidos participantes presentan acuerdos programáticos y procedimientos para resolver controversias entre ellos. Los acuerdos se complementan con el reparto entre los miembros de la coalición de los ministerios y cargos de menor rango. 

En las democracias, particularmente la presidenciales, hay otras formas de transacción más particularistas. Por ejemplo, en la política de Estados Unidos predomina el tipo de intercambio conocido como el “barril de puercos” (pork barrel) es decir, la disposición por parte del ejecutivo de financiar proyectos de interés local a cambio del apoyo en el Congreso. 

De la mermelada a la corrupción  

Pero en Colombia esta forma de actuar es demonizada al llamarla mermelada”, un pecado que deber ser objeto de rechazo público. Y sin embargo la mermelada no necesariamente implica la existencia de corrupción. 

La destinación selectiva de recursos hacia una región o un proyecto específico puede parecer “antitécnica” y tiende a favorecer la carrera de un político, pero no se puede tomar automáticamente como un acto de enriquecimiento ilícito. Inclusive, para políticos con bases electorales específicas, la mermelada suele significar la representación efectiva de los intereses de sus electorados. 

En síntesis, nos guste o no, gobernar es una cuestión de transacciones. Algunas de éstas pueden parecer más o menos deseables, pero suelen ser ineludibles para los gobiernos a la hora de formar mayorías. 

Pero no todo vale para alcanzar las necesarias mayorías. No se pueden comparar los procedimientos anteriores con la compra directa de congresistas, es decir, con su enriquecimiento personal a cambio de apoyar lo proyecto del gobierno.   

La evidencia que existe, hasta ahora, del caso de la UNGRD sugiere que fue un intento ilícito y desesperado— de formar una mayoría en un Congreso cada vez más reacio a apoyar la agenda del ejecutivo. 

La mermelada como último recurso 

Una de las explicaciones de este controvertido caso podría ser la apuesta del gobierno Petro por las coaliciones procedimentales. Es decir, una coalición minoritaria que alcanzaría mayorías circunstanciales mediante la adhesión de socios ocasionales.

Foto: Senado El gobierno parece apostarle la intransigencia de la agenda legislativa.

Cuando el gobierno no se muestra dispuesto a negociar el contenido de los proyectos, por supuesto más difícil alcanzar acuerdos.

Desde la ruptura oficial de la coalición en abril de 2023, el gobierno parece haberle apostado a la intransigencia en el manejo de la agenda legislativa. Este ha sido claramente el caso de la insistencia en reformar la salud o del anuncio presidencial de subir a cuatro salarios mínimos el umbral de los aportes al pilar público del sistema pensional.

Cuando el gobierno no se muestra dispuesto a negociar el contenido de los proyectos, por supuesto más difícil alcanzar acuerdos. Si además se disminuye la presencia de voces independiente dentro del gabinete, se reduce aún más el repertorio de acciones a las que se puede acudir el gobierno para lograr mayorías legislativas.

Entre las transacciones que todavía se mantienen en el ámbito de la legalidad queda casi que exclusivamente el recurso de la mermelada. 

Pero también es ahí donde —en medio del desespero— algunos operadores políticos del gobierno habrían recurrido a transacciones ilegales como la compra de votos en el Congreso o, en el caso específico del escándalo de la UNGRD, a comprar el apoyo de actores claves para el desarrollo de la agenda: los presidentes del Senado y la Cámara de representante.

Este tipo de escándalo recuerda al ocurrido durante el primer gobierno de Lula en Brasil, el llamado mensalão, una referencia a las mesadas mensuales que recibieron algunos miembros del congreso por apoyar al gobierno. El escándalo produjo estragos en el Partido de los Trabajadores (PT), que desde su creación había adoptado la bandera de la lucha contra la corrupción y la ética en el gobierno. Figuras históricas de esta organización–como José Dirceu, ministro jefe de la Casa Civil, una especie de ministerio de la Presidencia— tuvieron que renunciar y algunos fueron condenados penalmente.

Un gobierno en su fase final

Pero, además, el mes convulsionado para el gobierno Petro en el Congreso abre más interrogantes acerca de su futuro. La combinación de la derrota en un conflicto de alta intensidad (la caída de la reforma de la salud) con el escándalo de la UNGRD podría haber puesto fin a la capacidad del gobierno para hacer avanzar su agenda legislativa.

Todo gobierno sin la posibilidad de ser reelegido atraviesa indefectiblemente tres etapas: la de docilidad de los legisladores (luna de miel), la de transacción con los parlamentarios, y la fase final cuando el gobierno ya no tiene nada importante que ofrecer (lo que en inglés se conoce como el lame duck, el pato con las alas rotas que no puede ya escapar del cazador). Formalmente, una vez elegido el sucesor — y casi siempre antes de que suceda eso—, los presidentes se quedan sin capital político y ya no pueden tomar decisiones relevantes.

Como dijimos en Razón Pública, al deshacerse la coalición inicial hace poco más de un año, este gobierno aceleró el final de la “luna de miel”. Los acontecimientos recientes pueden estar anticipando el final de la segunda.

Y sin embargo… 

todavía es temprano para afirmarlo de manera categórica, especialmente porque todavía no despunta ningún candidato fuerte para suceder a Petro. 

La atomización que sufre la oposición y las pocas señales de que nada de eso va a cambiar antes de marzo de 2026 cuando se realicen las consultas interpartidarias garantizan algo de oxígeno al gobierno. 

No obstante, el riesgo de dos años de un Congreso mayoritariamente opositor es una amenaza más que tangible para el actual mandato. Ante la parálisis legislativa, no sería raro esperar un presidente Petro cada vez más intransigente, refugiado en la movilización social y con escaso margen para pasar cualquier reforma de gran calado.

Lea en Razón Pública:  De la descentralización a la autonomía regional

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Juan Pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlof

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Juan Pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlof

* Doctor en Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Bolonia (Italia), jefe del Departamento de Estudios Políticos y profesor asociado del Departamento de Estudios Políticos de la Universidad Icesi de Cali. ** Ph.D. en Ciencia Política de la Universidad de Notre Dame, profesor asistente de la universidad de Illinois, Chicago.

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Cómo y por qué el sistema político colombiano dificulta las reformas de Petro. Cuáles son las opciones del gobierno, cómo responderían los congresistas y qué tan radicales serían las reformas.

Juan Pablo Milanese* y Juan Albarracín**

No basta con ganar la Presidencia 

Los gobiernos latinoamericanos de la pospademia se han caracterizado por su   ambición de lograr cambios sociales, y el de Colombia no ha sido la excepción. Pero en los sistemas democráticos, hacer cambios suele ser menos sencillo de lo que parece. 

Como dice Guillermo O’Donnell, cuando goza de buena salud, un sistema democrático implica la difícil coexistencia entre tres principios organizativos: el mayoritario, el liberal y el republicano.

  • El componente mayoritario se deriva de las elecciones y es el mandato que estas ofrecen a los ganadores. En las democracias presidenciales, tienden a ser los presidentes quienes reclaman para sí el manto de la “voluntad popular,” especialmente cuando son elegidos de manera directa y por mayoría. 
  • El componente liberal se refiere a los derechos y libertades de la ciudadanía que ningún gobierno tiene la potestad de infringir, o solo puede hacerlo con límites muy precisos. 
  • El componente republicano alude a la separación de los poderes del Estado y la existencia efectiva de un sistema de frenos y contrapesos. 

En pocas palabras, aunque los cambios son posibles en los sistemas democráticos, tienden a ser lentos y complicados porque responden a un equilibrio donde las fuerzas mayoritarias son controladas por otros sectores con capacidad de veto —la dimensión republicana— y por por leyes / derechos que en principio no pueden modificar los gobiernos —la dimensión liberal—. 

Le recomendamos: Petro y el Congreso: ¿qué va a pasar con el gobierno del cambio en la arena legislativa?

Democracias delegativas 

En este contexto, los gobiernos con grandes ambiciones de cambio suelen impacientarse ante este tipo de equilibrios, porque tienen la presión y la esperanza de mostrar resultados en muy poco tiempo.

Ante esta situación, el mismo O’Donnell señaló la tendencia “delegativa” de muchas democracias latinoamericanas: los presidentes reclaman su legitimidad mayoritaria para empujar su agenda usando poderes unilaterales, como decretos con rango de ley o decretos de emergencia. También es común que este tipo de gobiernos empleen elementos plebiscitarios formales —formas de democracia directa— o informales —llamados “a la calle” para que la gente se movilice—.

Los límites de Petro 

El presidente Petro ha preferido acudir a la dimensión mayoritaria tanto en su discurso como en la práctica. Sus recurrentes llamados a la movilización popular en defensa de la agenda gubernamental son una muestra de ello.

aunque los cambios son posibles en los sistemas democráticos, tienden a ser lentos y complicados porque responden a un equilibrio donde las fuerzas mayoritarias son controladas por otros sectores con capacidad de veto —la dimensión republicana— y por leyes que en principio no pueden modificar los gobiernos —la dimensión liberal—.

Foto: Facebook: Gustavo Petro - En su discurso y en la práctica, el presidente Petro ha resaltado la dimensión mayoritaria.
Sin embargo, la capacidad que tiene quien ocupa la presidencia colombiana de hacer uso de mecanismos institucionales para actuar unilateralmente, o inclusive definir la agenda del poder legislativo, es bastante limitada si la comparamos con otros países de la región. 

Por ejemplo, en Colombia no existen los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) argentinos o las medidas provisorias brasileñas. Si bien la Constitución ofrece instrumentos de concentración de poder durante Estados de Excepción, estos son mucho más limitados que las herramientas mencionadas.

Esto hace que los gobiernos colombianos sean mucho más dependientes de las Cortes o del Congreso, al que muchos analistas llaman erróneamente una “notaría del ejecutivo”, para realizar su agenda. Sin ir más lejos, la Corte Constitucional fue un obstáculo insalvable a la hora de usar poderes de emergencia para atender la situación en La Guajira.

Necesidad de las coaliciones

Si el gobierno quiere que parte de su ambiciosa agenda de reformas vea la luz, tendrá que trabajar en conjunto con el Congreso.

De hecho, la combinación entre escasos poderes constitucionales (que le impide actuar unilateralmente) y la condición de gobierno minoritario exige la formación de coaliciones para poder gobernar.

Estas coaliciones se crean mediante la distribución de recursos que solo el ejecutivo es capaz de ofrecer. Existen recursos de distinta naturaleza, entre los cuales cabe destacar la negociación política, comúnmente conocidas como negociaciones programáticas. Por otra parte, están de recursos como obras y puestos públicos, que son fundamentales para la supervivencia política de los legisladores y los gobernantes locales. Lo que coloquialmente se conoce como “mermelada”.  

Aunque esta es una práctica criticada con frecuencia, el uso de “mermelada” tiende a ser normal en el ejercicio de gobierno, en Colombia y en cualquier sistema democrático. Independientemente de su ideología, normalmente los políticos de la oposición tienden a criticar estas prácticas, pero la usan una vez en el poder. La “mermelada” suele ser considerada una forma de corrupción, pero no necesariamente son lo mismo.

El futuro de las reformas

Este panorama nos obliga a ser cautelosos a la hora de evaluar el escenario legislativo al que se enfrentará el gobierno en 2024.

Para empezar, el mantenimiento de una agenda de reformas tan ambiciosa como la de salud, la pensional y laboral sería difícil incluso en mejores circunstancias, es decir con una mayoría más sólida en el Congreso y mejores índices de aprobación presidencial.

Seguramente en más de una oportunidad surgirá la tentación de patear el tablero, apostándole a la unilateralidad. No obstante, la alternativa transaccional parece la más viable.

Pero importa señalar que es altamente improbable que el gobierno se encuentre con un Congreso que rechace sistemáticamente todos sus proyectos. Las bancadas han mostrado disposición a hacer acuerdos con el gobierno, incluso aquellas que progresivamente se declararon en independencia después de haber pertenecido a la coalición oficialista. 

Estos acuerdos, sin embargo,  no serán a cualquier precio. Los tiempos de docilidad legislativa propios del comienzo de los periodos presidenciales se acabaron a principios de 2023. La agenda seguramente avanzará y algunos de los proyectos serán sancionados, pero a un costo cada vez mayor para el gobierno: más concesiones programáticas y más “mermelada”. 

Las elecciones municipales y departamentales de octubre reconfiguraron el escenario político, estableciendo coaliciones regionales mucho más nítidas que comenzarán a formular demandas mucho más específicas con vistas a las elecciones de 2026.

Ante esto, el gobierno tiene dos opciones: 

  1. Adoptar una estrategia de confrontación, apostándole a las débiles herramientas para decidir unilateralmente que la Constitución le ofrece y enfrentándose, seguramente, a una Corte Constitucional que puede tumbarlas;
  2. Negociar las reformas con el Congreso. Esta es la más razonable, aunque menos satisfactoria para una administración y, sobre todo, para un presidente como Petro, que prefiere la dimensión mayoritaria de la democracia y se percibe como el depositario de la voluntad popular. 

Seguramente en más de una oportunidad surgirá la tentación de patear el tablero, apostándole a la unilateralidad. No obstante, la alternativa transaccional parece la más viable. El gran desafío para el gobierno será construir una narrativa donde las decisiones resultantes de estos acuerdos sean percibidas como una victoria. Este es un punto crucial, ya que los resultados de este tipo de procesos suelen ser cambios políticos visiblemente más tímidos que las expectativas de sus impulsores y sus seguidores.

En otras palabras, pese a la oportunidad que tuvo el presidente durante el primer año para negociar sus reformas y lograr concesiones “progresistas” que probablemente ningún otro presidente hubiera logrado, las posibilidades son mucho más limitadas ahora. Pero aún hay chances. Todo dependerá de su flexibilidad y la de su base de apoyo y de la disposición que ambos tengan de aceptar resultados más modestos que los esperados.

Puede leer: Gobierno Petro: un legado que aún no trasciende palabras

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Juan Pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlof

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Juan Pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlof

* Doctor en Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Bolonia (Italia), jefe del Departamento de Estudios Políticos y profesor asociado del Departamento de Estudios Políticos de la Universidad Icesi de Cali. ** Ph.D. en Ciencia Política de la Universidad de Notre Dame, profesor asistente de la universidad de Illinois, Chicago.

Foto: Facebook: Roy Barreras

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El Congreso ha aprobado los proyectos del gobierno, pero los desafíos no han sido pocos y las bancadas no siempre serán complacientes. Eso son los motivos y balances.

Juan Pablo Milanese* y Juan Albarracín Dierolf**

Una luna de miel poco común   

El control de la agenda legislativa es esencial para el éxito de cualquier gobierno. Obviamente no es una condición suficiente, pero la aprobación de los proyectos del ejecutivo con la menor cantidad de cambios e inconvenientes es condición necesaria para ese éxito.

Los primeros meses del gobierno Petro en materia legislativa han sido positivos. Aunque hay una considerable heterogeneidad de su bancada—es una coalición que se extiende desde Comunes hasta Conservadores—el gobierno logró avanzar en sus prioridades, en un escenario no exento de debates y tensiones.

Este escenario se suele dar por descontado en el semestre inaugural de cualquier administración; es el período normalmente conocido como una “luna de miel”, que   suele estar acompañado por un alto grado de docilidad por parte de los legisladores, situación que usualmente no vuelve a repetirse en los años subsiguientes.

Hay por supuesto excepciones; sin ir muy lejos, tenemos el ejemplo del gobierno de Iván Duque, cuando el conflicto producido por las objeciones a la Ley Estatutaria de la JEP fue fuente de gran dificultad en sus relaciones iniciales con el Congreso.

Una decisión clave fue designar a Roy Barreras como presidente del Senado. Pese a las controversias iniciales dentro del Pacto Histórico, Barreras se consolidó como uno de los más importantes operadores políticos en su papel como presidente de la Mesa Directiva de esa corporación. Fue una hábil jugada donde Petro mostró su conocimiento de la realidad legislativa.

En este caso, y antes de la posesión de Petro, circulaban dudas sobre su capacidad de controlar la agenda legislativa, debido a dos factores principales:

  • Una gran cantidad de congresistas novatos, particularmente en la bancada de gobierno y entre algunos de sus principales socios. Hay un buen número de congresistas “primíparos” con perfiles poco convencionales y compromisos serios con ciertas agendas programáticas, especialmente vinculadas a movimientos sociales.
  • La novedad del primer gobierno de izquierda en la historia del país frente a un Congreso donde las bancas “alternativas” no son mayoritarias.

Buen manejo del Congreso

Sin embargo, el gobierno movió hábilmente sus fichas para contrarrestar estas debilidades.

Una decisión clave fue designar a Roy Barreras como presidente del Senado. Pese a las controversias iniciales dentro del Pacto Histórico, Barreras se consolidó como uno de los más importantes operadores políticos en su papel como presidente de la Mesa Directiva de esa corporación. Fue una hábil jugada donde Petro mostró su conocimiento de la realidad legislativa.

Ofrecer el manejo de la coalición en el Senado a Barreras compensa la inexperiencia política de algunas piezas del gabinete y el legislativo. Con su habilidad para negociar y llegar a acuerdos, el congresista ha resuelto exitosamente la agenda en varias ocasiones, logrando acuerdos en la ya mencionada heterogénea coalición.

Tampoco pasó inadvertida la presencia de algunos de los principales y más experimentados ministros en los debates de los proyectos cruciales. El caso más evidente fue el de José Antonio Ocampo quien supervisó, punto por punto, la discusión de la Reforma Tributaria, “marcando” desde cerca a los legisladores amigos y enfrentando a los opositores.

Naturalmente el proyecto no pasó intacto. De hecho, todo el mundo espera que cualquier reforma tributaria sea objeto de cambios en el Congreso; lo clave para cualquier gobierno es limitar lo máximo posible las alteraciones iniciadas por los legisladores. Pues esta vez, el tránsito de la reforma ocurrió en los tiempos esperados y sin desnaturalizar la propuesta diseñada por el experimentado ministro de Hacienda. Esta fue una gran victoria del gobierno, ya que garantiza valiosos recursos para su ambiciosa agenda.

El gobierno también tuvo éxito al tramitar otras iniciativas cruciales para su agenda y de gran importancia para su base electoral. El marco legislativo para adelantar las negociaciones con el ELN y los acercamientos con otros grupos armados y de crimen organizado–conocida comúnmente como la agenda de la Paz Total–.

También es importante la ley que aprueba la creación del Ministerio de la Igualdad y la Equidad, que será encabezado por la vicepresidenta Francia Márquez y era una deuda pendiente con una parte importante de la base electoral del Pacto Histórico.

Inclusive los miembros del gabinete que al comienzo tuvieron gran dificultad para   adaptarse a su función ministerial y al juego político en general, han ido aumentando su capacidad para manejar la relación con el Congreso. Tal es el caso de la ministra de Minas y Energía Irene Vélez, quien superó sin problema una moción de censura en la Cámara de Representantes.

Foto: Facebook: Roy Barreras - El nombramiento de Roy Barreras como presidente del Congreso y José Antonio Ocampo como ministro de Hacienda compensó la inexperiencia de algunos de los miembros del Congreso y del gabinete.

Lea en Razón Pública: La aparente lentitud del gobierno Petro

Las dificultades

Pero la aprobación del proyecto de Reforma Política ha sido más difícil. Es verdad que, bajo la guía del ministro del Interior, Alfonso Prada, —otro de los “hombres fuertes” del gobierno— esta iniciativa logró superar la primera fase del proceso con la conciliación de los textos aprobados por la Cámara y el Senado.

Además, con el comienzo de un nuevo periodo legislativo en julio cambiará el liderazgo de las mesas directivas del Senado y la Cámara, lo cual podría dar pie a problemas para el gobierno. Aunque otras bancadas de la coalición tendrán espacios en los entes directivos del Congreso, es difícil que tengan la capacidad de conciliar intereses tan diversos y “tan fácilmente” como el actual presidente del Senado.

El trámite de esta propuesta estuvo sin embargo dominado por el “fuego amigo”. De hecho, fueron justamente algunos miembros de la coalición oficialista quienes formularon las más duras críticas, por ejemplo, a la obligatoriedad de las listas cerradas en las elecciones legislativas. Las disputas que están surgiendo alrededor de esta reforma son los primeros llamados de atención sobre la futura capacidad legislativa del gobierno Petro. Y al proyecto mismo de la Reforma Política le espera otra ronda de cuatro debates en el próximo periodo de sesiones.

Los desafíos no se detienen allí. Se espera la presentación de iniciativas cruciales para la actual administración, como las reformas de la salud y la de las pensiones. Estas propuestas son altamente controversiales y, en el caso de la salud, es liderada por una ministra que no logra calmar las dudas. Si quiere tener éxito, el gobierno tendrá que administrar bien los tiempos asociados con estas dos reformas, más aún si pensamos que la docilidad de los legisladores difícilmente durará más de seis meses.

La situación cambiará  

Durante el segundo semestre del 2023 seguramente va a disminuir la actividad legislativa. Esto suele suceder cada vez que se realizan elecciones departamentales y municipales, porque las energías de los legisladores se concentran en las campañas de sus aliados.

Además, con el comienzo de un nuevo periodo legislativo en julio cambiará el liderazgo de las mesas directivas del Senado y la Cámara, lo cual podría dar pie a problemas para el gobierno. Aunque otras bancadas de la coalición tendrán espacios en los entes directivos del Congreso, es difícil que tengan la capacidad de conciliar intereses tan diversos y “tan fácilmente” como el actual presidente del Senado.

Mientras tanto el escenario legislativo de 2024 comenzará su tradicional metamorfosis. Transcurridos los dos primeros años de gobierno comienza una fase   de intensificación de las controversias entre las bancadas de la coalición, referente al reparto de distintos recursos de poder que el ejecutivo utiliza para imponer disciplina.

De hecho, las señales al respecto comenzaron de manera anticipada. Durante estas últimas semanas los socios ideológicamente más distantes de Gustavo Petro no perdieron la oportunidad de manifestar su inconformidad por la escasa participación burocrática.  Si bien la amenaza no es todavía creíble, es una muestra del clima que se intensificará más temprano que tarde y al que el gobierno tendrá que enfrentar, seguramente, sin varios de los principales actores que hoy le ha simplificado los procesos dentro del Congreso.

Para cerrar, más allá de los retos que se avecinan en la relación interinstitucional, el éxito legislativo del gobierno en sus meses iniciales es evidente, máxime cuando sus pares de la región–como el presidente Boric en Chile, para señalar aquel ideológicamente más afín–experimentan grandes dificultades en las relaciones con sus congresos respectivos.

Puede leer: El lánguido final de los partidos políticos, ¿y ahora qué?

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Juan Pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlof

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Juan Pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlof

* Doctor en Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Bolonia (Italia), jefe del Departamento de Estudios Políticos y profesor asociado del Departamento de Estudios Políticos de la Universidad Icesi de Cali. ** Ph.D. en Ciencia Política de la Universidad de Notre Dame, profesor asistente de la universidad de Illinois, Chicago.

Foto: Roy Barreras

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Roy Barreras criticó la lentitud del nuevo gobierno para presentar proyectos al Congreso. ¿Se está quedando atrás Petro en adelantar su agenda del cambio?

Juan Pablo Milanese y Juan Guillermo Albarracín*

Fuego amigo

No pasaron desapercibidas las críticas de Roy Barreras y David Racero a los ministros tras el primer mes del gobierno de Gustavo Petro. Aunque moderado, este “fuego amigo” advirtió sobre la lentitud a la hora de radicar proyectos cruciales que fueron pilares de la campaña presidencial del Pacto Histórico.

Esto no es una cuestión menor, especialmente si se tienen en cuenta la experiencia de Barreras en el manejo de la agenda legislativa y la inexperiencia política de algunos ministros que conforman el gabinete.

Una primera aproximación a la cantidad de proyectos muestra que son efectivamente pocos. De los 373 radicados desde el principio de la presente legislatura, apenas seis son de iniciativa del actual gobierno.

Proyectos radicados por el nuevo gobierno

Proyecto Autor Tipo de proyecto
“Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones”. [Reforma tributaria]. José Antonio Ocampo Ley
“Por medio del cual se reconoce al campesinado como sujeto de especial protección constitucional y se integra el bloque de constitucionalidad el texto de la declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales”. [Reconoce al campesinado como sujeto de especial protección constitucional]. Alfonso Prada

Cecilia Lopez

Acto Legislativo
“Por medio del cual se modifica, adiciona y prorroga la Ley 418 de 1997, se define la política de paz de Estado, y se dictan otras disposiciones”. [Paz total]. Alfonso Prada

Iván Velásquez

 

Ley
“Por el cual se reforma la Constitución Política de Colombia y se establece la jurisdicción agraria y rural”. [Jurisdicción agraria y rural]. Alfonso Prada,

Néstor Osuna,

Cecilia López

Acto Legislativo
«Por medio del cual se expide el código electoral colombiano y se dictan otras disposiciones». Alfonso Prada Ley Estatutaria
“Por medio del cual se reforman los artículos 40, 107,108, 109,172, 177, 181 y 262 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. Alfonso Prada Acto Legislativo

Datos recolectados el 15 de septiembre.

Fuente: Congreso Visible y Cámara de Representantes

Los motivos de la escasez

No obstante, esta escasez debe verse a la luz de tres factores:

  1. Los legisladores siempre son mucho más prolíficos que los gobiernos a la hora de radicar proyectos.
  2. El gobierno es mucho mejor promotor de sus propias iniciativas que los congresistas.
  3. El tránsito de los proyectos radicados por el ejecutivo tiende a ser mucho más veloz.

Con respecto al primer punto, el volumen de proyectos radicado por cada una de las ramas del poder es incomparable, pues es mucho más alto el número de propuestas comenzadas por los legisladores. No obstante, su tasa de éxito —el porcentaje de proyectos aprobados en el último debate sobre el total de los radicados— es indiscutiblemente más baja.

Aunque los legisladores saben que las posibilidades de que un proyecto de su autoría sea sancionado como ley son ínfimas —apenas superiores al 10 %—, radicar muchos proyectos les permite mostrar a sus electorados la “intensidad” de su trabajo legislativo. Por ello una enorme proporción de las iniciativas de los congresistas son testimoniales: no suelen superar el primer debate o son archivadas en el tránsito entre legislaturas.

De hecho, el éxito de un proyecto de este tipo de iniciativa aumenta significativamente cuando cuenta con alto número de autores pertenecientes a múltiples bancadas, la cual es una estrategia que les permite lograr un número razonablemente alto de apoyos.

Esto nos lleva directamente al segundo punto. La tasa de éxito del poder ejecutivo es notablemente más alta que la del conjunto de los legisladores. Mientras que los congresistas no logran aprobar más del 10% de lo que presentan, los gobiernos alcanzan cifras que rondan el 60 %.

Los líderes del legislativo –en particular Roy Barreras–tienen un gran interés en mostrar que el Congreso está trabajando y así disipar la idea en las personas de que es una corporación inoperante.

Vista preLa aparente lentitud del gobierno Petro
Foto: Facebook: Roy Barreras El éxito de un proyecto de este tipo de iniciativa aumenta significativamente cuando cuenta con alto número de autores pertenecientes a múltiples bancadas.
Esto se debe a que los gobiernos tienden a ser mucho más meticulosos a la hora de radicar sus iniciativas y lo hacen después de sondear el ambiente y preparar el campo para que el tránsito por comisiones y plenarias tenga la menor cantidad de sobresaltos posible. Por esa razón no se inunda el Congreso con “proyectos innecesarios”, sino que se concentra en las iniciativas más importantes para evitar derrotas políticas asociadas con temas que no son de primer orden.

Aun así, la tasa de éxito no se debe exclusivamente al menor número de iniciativas radicadas. También a que el ejecutivo cuenta con más recursos políticos que le permiten producir disciplina, a diferencia de los legisladores, mucho más débiles en este aspecto.

Además de la tasa de éxito, el tiempo promedio en que un proyecto transita desde el momento de su radicación hasta el de la aprobación en el último debate, es un indicador importante.  La eficiencia en estos tiempos se explica por los apenas mencionados recursos políticos, también por herramientas institucionales como la posibilidad de usar el mensaje de urgencia y, sobre todo, por el control de las mesas directivas que les permiten a las coaliciones oficialistas manejar la agenda y dar prioridad a las iniciativas gubernamentales.

¿Una oportunidad perdida?

A partir de lo mencionado, podría explicarse el modesto número de proyectos radicados por el nuevo gobierno.

No obstante, esto no disipa por completo las dudas sembradas por Barreras y Racero. En especial si se tiene en cuenta que toda nueva administración tiene que aprovechar la “luna de miel” que experimenta durante su primer año. En la luna de miel se suele contar con un legislativo dócil y dispuesto a discutir sus proyectos con una menor exigencia de costos de transacción.

En este contexto, la inactividad podría representar una oportunidad perdida y un alto costo de agenda para el futuro. Sin embargo, aunque este riesgo efectivamente existe, puede esbozarse frente a esto dos argumentos importantes:

  • Todo nuevo gobierno necesita un lapso razonable para “aterrizar” y consolidar las prioridades de la agenda. Sin lugar a dudas el foco hoy está puesto en la reforma tributaria y en la reforma política en menor medida.

Para un gobierno ambicioso en materia social como el actual, los recursos que puedan asegurarse de la primera son esenciales y por ello es comprensible que aplacen iniciativas importantes, pero urgentes.

  • Sobreactuar el ímpetu legislativo puede sobrecalentar la agenda. Este no es un dato menor, ya que radicar un exceso de proyectos puede producir “trancones” que lleven a retirar proyectos presentados; situación que ha sucedido es más de una oportunidad en distintos gobiernos durante su primer año.

Si bien esto no es necesariamente dramático, puede representar un costo político considerable, sobre todo para los titulares de las carteras que se ven obligados a hacerlo.

¿Víctimas de su propio ímpetu?

El presidente Petro está siendo víctima de las expectativas que alimentó, incluso antes de la misma posesión presidencial y de ahí las críticas.

El gobierno para “el cambio” se encontró con la realidad de la gestión y el choque entre ésta y las expectativas frena el ímpetu. Esto ha ocurrido sobre todo con proyectos prioritarios que necesitan no sólo de la voluntad, sino de una discusión previa y de ajustes que les permitan avanzar y sobrevivir.

Esto es importante, incluso para un gobierno que formalmente posee una gran mayoría parlamentaria, especialmente cuando esta muestra una visible heterogeneidad.

Al mismo tiempo, los líderes del legislativo –en particular Roy Barreras–tienen un gran interés en mostrar que el Congreso está trabajando y así disipar la idea en las personas de que es una corporación inoperante.

Si la ciudadanía tiende a reducir equivocadamente el trabajo legislativo a la producción de leyes, el Congreso entonces tendría que combatir dichas percepciones con productividad: haciendo leyes.   Y esto último se vería como un éxito de quienes dirigen el Congreso.

Tendremos que esperar más tiempo para determinar si nos encontramos ante un escenario atípico en la relación interinstitucional entre estas dos ramas del poder político y si realmente el gobierno se ha quedado atrás en el avance de su agenda legislativa. Por ahora, parece que está actuando como era de esperar: aterrizando en la realidad del proceso legislativo.

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Juan Pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlof

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Juan Pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlof

* Doctor en Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Bolonia (Italia), jefe del Departamento de Estudios Políticos y profesor asociado del Departamento de Estudios Políticos de la Universidad Icesi de Cali. ** Ph.D. en Ciencia Política de la Universidad de Notre Dame, profesor asistente de la universidad de Illinois, Chicago.

Foto: Facebook: Gustavo Petro - Gustavo Petro y Francia Márquez, la fórmula del Pacto Histórico, ganaron las elecciones con el 50,44 %.

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La geografía electoral de la segunda vuelta muestra que Petro aumentó sus votos donde había ganado en la primera vuelta, mientras que Hernández no logró lo mismo. Estas son las cifras.

Juan Albarracín* y Juan Pablo Milanese**

Un resultado apretado

Gustavo Petro y Francia Márquez, la fórmula del Pacto Histórico, ganaron las elecciones con el 50,44 % de los votos y disiparon las incertidumbres sembradas durante las tres semanas transcurridas entre la primera y la segunda vuelta.

La mayoría de las encuestas hablaban de empate técnico y predecían un resultado muy cerrado. Si bien el resultado fue apretado —con una diferencia del 3 %—, fue aceptado por los participantes y se evitaron disputas.

Pero ¿cuál fue la distribución de los votos que permitió el triunfo de Petro? ¿Qué variaciones se apreciaron entre el primer y segundo turno?

Un mapa sin cambio significativos

Un primer punto para destacar es la similitud entre los mapas de la primera y la segunda vuelta.

Hay algunas excepciones que son fáciles de entender. Como era de esperar, en Antioquia ganó Hernández, donde previamente había ganado Gutiérrez. En Risaralda y Quindío ocurrió lo mismo.

Evidentemente, Hernández logró concentrar en la segunda vuelta los votos que en estos tres departamentos estaban divididos entre él y Gutiérrez durante la primera vuelta. Pero hubo diferencias importantes en el desempeño de Petro y Hernández que acabaron por darle la victoria al Pacto Histórico.

Cómo le fue a Petro

Petro logró algo difícil. Fue capaz de aumentar sus votos en lugares donde había ganado con bastante ventaja en la primera vuelta.

El cuadro 1 muestra los casos más claros y significativos: Bogotá, el Valle del Cauca, Cauca, Nariño, Atlántico, Bolívar y Córdoba. Petro obtuvo aproximadamente un millón y medio de votos más que en la primera vuelta en estos lugares, lo que representa un 55 % de los 2.737.158 votos que adicionó para   segunda vuelta.

Cuadro 1. Votación de Petro en primera y en segunda vuelta

Primera vuelta

Votos (Porcentaje)

Segunda vuelta

 Votos (Porcentaje)

Diferencia

Votos (Puntos porcentuales)

Atlántico 480 563 (54,84 %) 672 832 (67,06 %) 192 269 (12,22%)
Bogotá 1 772 001 (47,06 %) 2 253 997 (58,6 %) 481 996 (11,54 %)
Bolívar 360 319 (50,02 %) 493 041 (60,89 %) 132 722 (10,87 %)
Cauca 388 509 (69,87 %) 515 074 (79,03 %) 126 565 (9,16 %)
Córdoba 473 060 (51,88 %) 624 965 (61,08 %) 151 905 (9,2 %)
Nariño 434 367 (70,35 %) 592 170 (80,91 %) 157803 (10,56 %)
Valle del Cauca 1 045 908 (53,39 %) 1 310 225 (63,85 %) 264 317 (10,46 %)

Fuete: elaboración propia con datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Misión de Observación Electoral (MOE).

Podemos observar que en estos departamentos el Pacto Histórico aumentó el número absoluto de votos y obtuvo un mayor porcentaje de los mismos. Petro aumentó en por lo menos nueve puntos porcentuales con respecto a la primera vuelta. En pocas palabras, se hizo más fuerte en departamentos donde ya era fuerte.

Por otra parte, esto confirma lo que habíamos dicho hace dos semanas en Razón Pública: Petro se consolidó como el candidato más potente en las ciudades y aglomeraciones. En el período “inter-vueltas” siguió cultivando a ese electorado. Y esta fue clave de su victoria.

de donde salieron los votos de Petro
Foto: Facebook: Ingeniero Rodolfo Hernández - Hernández obtuvo casi nueve puntos porcentuales menos que Duque en Antioquia y casi diez puntos porcentuales menos en el Valle del Cauca.

Puede leer: Las alianzas en las presidenciales: mucho ruido y pocas nueces

Mayor participación

En algunos de los casos mencionados —como Atlántico, Bolívar, Córdoba, Cauca y Nariño—, este aumento del caudal electoral de Petro pudo deberse a la mayor participación electoral.

Hernández no aumentó su caudal en grado comparable al que lo hizo Petro en los departamentos donde tenía su base, como decir Boyacá, Cundinamarca o Santander.

Por lo general, en la región Caribe y Pacifico la participación fue mayor en la segunda que en la primera vuelta, lo cual seguramente benefició a Petro en forma significativa.

Cuadro 2. Participación electoral en la primera y la segunda vuelta

Primera vuelta

(% Participación)

Segunda vuelta (% Participación) Diferencia

(% Participación)

Atlántico 43,8 50,06 6,26
Bogotá 64 65,49 1,49
Bolívar 42,9 48,18 5,28
Cauca 55,6 65,07 9,47
Córdoba 47 54,7 7,7
Nariño 53,3 63,06 9,76
Valle del Cauca 54,2 56,68 2,48

Fuente: elaboración propia con datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Misión de Observación Electoral (MOE).

Sin embargo, no hubo una participación electoral mayor en todos los lugares claves para la victoria de Petro. La participación no varió significativamente en Bogotá ni en el Valle del Cauca. En estos lugares, Petro logró mejores votaciones, sin que hubiera un aumento grande en el número de votantes.

El gran crecimiento del Pacto Histórico en estos distritos sugiere que lograron o motivar a electores más afines a su proyecto político, mientras que las personas contrarias a Petro, pero no muy convencidas por Hernández, simplemente se quedaron en casa.

También debemos resaltar que Petro logró aumentar su número de votos en departamentos que apoyaron a Hernández. Por ejemplo, en los cuatro departamentos mostrados del cuadro 3, los votos aumentaron en aproximadamente medio millón. Si bien eso no es enorme, tampoco es despreciable.

Cuadro 3. Votación de Petro en la primera y la segunda vuelta

Primera vuelta Segunda vuelta Diferencia votos
Antioquia 683 547 942 005 258 458
Boyacá 195 184 264 270 69 086
Caldas 132 234 187 346 55 112
Cundinamarca 473 060 624 965 151 905

Fuente: elaboración propia con datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Misión de Observación Electoral (MOE).

Cómo le fue a Hernández

Rodolfo Hernández aumentó su votación considerablemente en la segunda vuelta: pasó de casi seis millones a alrededor de diez millones y medio de votos.

Esto en buena medida se debió a la absorción del voto de Gutiérrez. En Antioquia, por ejemplo, el ingeniero aumentó más de 45 puntos porcentuales.

El gran crecimiento del Pacto Histórico en estos distritos sugiere que lograron o motivar a electores más afines a su proyecto político, mientras que las personas contrarias a Petro, pero no muy convencidas por Hernández, simplemente se quedaron en casa.

Sin embargo, Hernández no aumentó su caudal en grado comparable al que lo hizo Petro en los departamentos donde tenía su base, como decir Boyacá, Cundinamarca o Santander.

Cuadro 4. Votos y porcentaje de votación por Hernández en primera y en segunda vuelta

Primera vuelta

Votos (Porcentaje)

Segunda vuelta

 Votos (Porcentaje)

Diferencia

Votos (Puntos porcentuales)

Boyacá 322 940 (51,78 %) 378 899 (57,77 %) 55 959 (5,99 %)
Cundinamarca 618 463 (44,66 %) 756 454 (53,46 %) 137 991 (8,80 %)
Santander 784 054 (67 %) 871 291 (72,95 %) 872 37 (5,95 %)

Fuente: elaboración propia con datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Misión de Observación Electoral (MOE).

Es decir, si se lo compara con Petro, Hernández creció mucho menos en aquellos departamentos y, aparentemente, en el tipo de municipio donde ya era fuerte. Esto puede indicar que Hernández ya había llegado cerca al techo de su potencial en la primera vuelta, quedando muy poco espacio para crecer.

Hernández, más débil que Duque en 2018

Por otro lado, aun cuando su rendimiento mejoró en regiones como el Caribe, el Pacífico y, en menor medida, en la zona cafetera, sus resultados fueron notablemente más pobres que los que alcanzó Duque hace cuatro años.

Cuadro 5. Diferencia porcentual entre Duque (2018) y Hernández (2022) por departamento

Amazonas -6,97 Chocó -22,69 Norte de Santander -0,04
Antioquia -8,73 Consulados -9,59 Putumayo -9,36
Arauca 2,12 Córdoba -12,84 Quindío -7,32
Atlántico -11,47 Cundinamarca -3,24 Risaralda -10,55
Bogotá -2,47 Guainía -11,14 San Andrés -16,47
Bolívar -13,89 Guaviare -5,51 Santander 12,65
Boyacá 2,96 Huila -7,30 Sucre -13,91
Caldas -11,89 La Guajira -16,11 Tolima -6,52
Caquetá -8,70 Magdalena -13,70 Valle -9,79
Casanare -2,52 Meta -2,25 Vaupés -14,06
Cauca -13,28 Nariño -16,18 Vichada -4,91
Cesar -8,73

Fuente: elaboración propia con datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil y la Misión de Observación Electoral (MOE).

Así, por ejemplo, Hernández obtuvo casi nueve puntos porcentuales menos que Duque en Antioquia y casi diez puntos menos en el Valle del Cauca. En muy pocos departamentos, como Santander, se observa un mejor rendimiento del candidato de la Liga Anticorrupción.

Esta primera aproximación a los resultados presenta algunas dificultades, en especial debidas al nivel de agregación de los datos. Pero la lectura por departamentos (no por municipios) ya nos mostró el camino de Gustavo Petro hacia la presidencia.

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Juan Pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlof

Escrito por:

Juan Pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlof

* Doctor en Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Bolonia (Italia), jefe del Departamento de Estudios Políticos y profesor asociado del Departamento de Estudios Políticos de la Universidad Icesi de Cali. ** Ph.D. en Ciencia Política de la Universidad de Notre Dame, profesor asistente de la universidad de Illinois, Chicago.

Foto: Facebook: Gustavo Petro - Gustavo Petro continúa siendo fuerte –de hecho, incrementa su fortaleza-- en aquellos municipios donde ya lo era en 2018.

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Ante tanta incertidumbre, la distribución geográfica del voto ofrece pistas sobre hacia dónde se inclinará la balanza. Estas son las regiones donde Petro y donde Hernández podrían —o no podrían— encontrar los votos que le faltan.

Juan Albarracín* y Juan Pablo Milanese**

El tablero electoral

Entre los muchos resultados de la primera vuelta, hay dos que se destacan: la crónica de una victoria anunciada, es decir, el paso de Gustavo Petro a segunda vuelta, y una sorpresa a medias, pues ya se preveía el acceso de Rodolfo Hernández al segundo turno electoral.

Estos hechos configuraron un tablero electoral inédito, pues los dos son candidatos “antiestablecimiento”. Ambos pretenden perfilase como el cambio frente al agonizante gobierno de turno, y contra los grupos políticos que han predominado durante las últimas décadas.

Ante este panorama, y para caracterizar el nuevo escenario electoral, es necesario analizar por municipios los resultados del domingo 29 de mayo. Esto, porque en Colombia las diferencias regionales se expresan con mayor precisión en las elecciones, y esta información sirve para inferir lo que podría ocurrir en la segunda vuelta.

Primera vuelta en el 2018 y en el 2022

Una primera aproximación consiste en comparar los resultados por municipio de la primera vuelta del 2018 y del 2022.

Así, contrastamos los resultados de Gustavo Petro en ambos comicios, y los del actual presidente (Duque) en 2018 con los de Rodolfo Hernández en 2022. Con esta comparación no suponemos que Hernández sea el candidato uribista, sino que el perfil del votante que apoyó a Duque en 2018 —más conservador y temeroso de la izquierda— se asemeja al que votó por Hernández en 2022.

Antes de continuar, vale hacer una aclaración sobre los colores de los mapas que siguen:

  • las “manchas” rojas (núcleos cálidos) son aglomeraciones de municipios donde uno de los dos candidatos obtuvo porcentajes de votos especialmente altos en las dos elecciones. Estos, a su vez, están rodeados por otros municipios con un comportamiento similar.
  • Lo opuesto ocurre con las manchas azules (núcleos fríos), es decir, son grupos de municipios con bajos porcentajes de votos, y que están circundados por otros donde obtuvo un resultado parecido.
  • Las zonas distinguidas por el blanco presentaron una distribución aleatoria de porcentajes altos y bajos de votos.
La Segunda vuelta en campañas
Estos mapas confirman lo que muchos suponen: Gustavo Petro aumenta su fuerza en los municipios donde ya era fuerte hace cuatro años (ver aglomeraciones color rojo oscuro).

Hay unos pocos casos —azul claro— donde Petro pudo extender el núcleo cálido de 2018. Estos están, sobre todo, en el centro del Valle del Cauca y en la Amazonia. Por el contrario, un puñado de municipios en los santanderes aumentaron el tamaño del núcleo frío en 2022 —azul claro—.

Petro logró consolidar su caudal electoral y consiguió resultados en la primera vuelta de 2022 similares a los de la segunda vuelta del 2018. Hernández, por su lado, logro desplazar al candidato que había galvanizado los apoyos de la derecha “tradicional”, e hizo más parecido su mapa al de Duque en el 2018.

Por otro lado, el núcleo cálido de Duque en 2018 y el de Hernández en 2022 es relativamente similar en el centro-oriente del país. Este inclusive se amplió en la elección de hace ocho días—municipios azules claros dentro de la aglomeración roja—, especialmente en Santander, Boyacá y Cundinamarca. Esto no es ninguna sorpresa, pues en 2018 Duque tuvo proporcionalmente más fuerza en Antioquia y el centro-occidente del país.

Mientras tanto, el núcleo frío aumentó en el caso de Hernández —municipios rojo claro —. Este se extendió por las costas atlántica y pacífica, y por Antioquia. Tampoco sorprende este resultado, porque Antioquia es el bastión principal del uribismo.

Incertidumbre asociada a la transferencia de votos

En cierta medida, este análisis muestra un relativo grado de estabilidad en un contexto muy volátil.

Evidentemente, Petro logró consolidar su caudal electoral y consiguió resultados en la primera vuelta de 2022 similares a los de la segunda vuelta del 2018. Hernández, por su lado, logro desplazar al candidato que había galvanizado los apoyos de la derecha “tradicional”, e hizo más parecido su mapa al de Duque en el 2018.

Pero hay excepciones importantes: la debilidad relativa de Hernández en Antioquia por la presencia de Gutiérrez, y un número no despreciable de votos en ciudades como Bogotá, Cali y en regiones como el Caribe —aunque en menor medida—.  Esto significa que existe un potencial grande de votantes que apoyaron a Duque en 2018 que podrían votar por Hernández en la segunda vuelta.

Bajos esas circunstancias, para Petro podría ser una estrategia más útil “motivarlos” a que se queden en casa, o voten en blanco, en vez de convencerlos de votar por el Pacto Histórico. Esto último algo muy improbable.

Simultáneamente, el buen resultado de Petro en la primera vuelta deja la incógnita de si ya alcanzó su techo en ciertos municipios, ciudades o regiones. Es posible que existan abstencionistas en zonas donde logró un buen rendimiento —como el Caribe—, y es a ellos a quienes puede movilizar en la segunda vuelta.

No obstante, en la primera y la segunda vuelta del 2014 hubo más participación, la cual favoreció al presidente Santos. Entonces, la mayor participación de votantes puede significar una mayor movilización de maquinarias políticas de la región. Y sí: es improbable que estas se movilicen para apoyar a Petro.

La Segunda vuelta en campañas
Foto: Facebook: Rodolfo Hernández - Hernández creció en Antioquia, el bastión del uribismo.

Le recomendamos: El panorama que deja la primera vuelta

Predominio electoral

Para conocer el fenómeno electoral en las regiones, importa analizar el nivel de predominio que tuvo un candidato en cada municipio.

Según la medida que usamos, cuando un candidato obtiene el 100% de los votos, le asignamos un puntaje de 1 y, al contrario, -1 si no tuvo ningún voto. Un valor ligeramente por encima de cero significa que el candidato ganó por unos pocos votos en ese municipio.

Dadas esas precisiones, resulta que Petro obtuvo la mayoría de votos en 289 municipios y que Hernández ganó una mayoría en 423 de ellos.

Número de municipios con mayoría de votos por candidato
Petro Hernandez
Total del país 289 423
Ciudades y aglomeraciones 47 19
Intermedias 71 89
Rural 84 149
Rural disperso 87 166

Al distinguir los municipios según la clasificación del DANE —donde el tamaño de la población es un componente importante, pero no el único—, encontramos que Petro fue más exitoso que Hernández en municipios clasificados como ciudades y aglomeraciones.

Hernández, en contraste, es más fuerte en municipios clasificados como intermedios y, sobre todo en aquellos que son rurales o rurales dispersos.

Es interesante que un candidato como Hernández haya tenido éxito en municipios más pequeños y rurales. ¿Por qué esto nos parece interesante? Su estrategia electoral se concentró en redes sociales como TikTok; no hizo giras extendidas, y no hizo alianzas con organizaciones políticas tradicionales con arraigo territorial (por lo menos no lo hizo abiertamente).

En Colombia es costumbre pensar que las maquinarias y el clientelismo predominan en las pequeñas ciudades y los espacios rurales. Por eso, estos resultados nos obligan a pensar con más cuidado en cómo votan los habitantes de los pueblos pequeños en Colombia.

Lo anterior no implica que no existan zonas rurales que apoyen a Petro, ni ciudades donde Hernández no sea fuerte. Como muestra el segundo mapa, la periferia rural del Pacifico y la Amazonía apoyó a Petro, mientras que las zonas rurales de la Orinoquía, los Santanderes y Boyacá se fueron con Hernández.

La Segunda vuelta en campañas
También, hay municipios donde los candidatos obtuvieron buenos resultados sin ser mayoritarios —verde-claro en el mapa—. En el caso de Petro estos se encuentran en el Caribe, en el Valle del Cauca, Bajo Cauca, Urabá antioqueño, y Bogotá. Para Hernández estos se ubican en zonas del Huila, Tolima, Cundinamarca y Caquetá.

Ahora bien, que los candidatos hayan tenido buenos resultados en estos municipios no significa que aumentarán su ventaja en la segunda vuelta. Pero son municipios para tener en mente durante estas dos semanas.

Nos importa aclarar que la información hasta aquí presentada no pretende pronosticar los resultados de la segunda vuelta. Simplemente creemos que la geografía y las características básicas de los municipios pueden ofrecer pistas que ayuden a entender hacia dónde irán los votos en la segunda vuelta.

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Juan Pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlof

Escrito por:

Juan Pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlof

* Doctor en Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Bolonia (Italia), jefe del Departamento de Estudios Políticos y profesor asociado del Departamento de Estudios Políticos de la Universidad Icesi de Cali. ** Ph.D. en Ciencia Política de la Universidad de Notre Dame, profesor asistente de la universidad de Illinois, Chicago.

Foto: Elaboración propia - Hay dos las razones por las que las adhesiones se vuelven una práctica regular en época electoral.

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Partidos y personajes que se suman a cada candidatura y que son la comidilla de los medios y de las redes sociales. Pero estas alianzas no añaden muchos votos y unas cuentan más que otras; estas son las diferencias.

Juan Albarracín Dierolf* y Juan Pablo Milanese**

Las coaliciones sí importan

Tanto los medios de comunicación como las redes sociales se han ocupado mucho de las alianzas y las adhesiones para las próximas elecciones presidenciales. Pero en medio del ruido que producen ellas, hay menos discusión sobre la real importancia que puedan tener a la hora de los resultados electorales.

Por supuesto que las coaliciones son importantes. Si no lo fueran, no veríamos a los candidatos, ni a sus entornos, haciendo esfuerzos para acomodar antiguos rivales o inclusive a enemigos políticos dentro de una alianza electoral —así esto a veces produzca contorsiones dignas de un verdadero circo—.

Las adhesiones son una práctica regular en épocas electorales por dos razones más o menos evidentes:

  • Lograr la transferencia de votos al candidato respectivo, y
  • Mandar señales al electorado; por ejemplo, un candidato percibido como más “extremo” puede servirse de una alianza con un político más moderado para indicar que, en un eventual gobierno, sus políticas también lo serán.

El curioso contexto colombiano

Pero, más allá de estas obviedades, una mirada más cercana a las elecciones presidenciales en Colombia puede ayudarnos a matizar la percepción sobre cuándo y en qué medida importan aquellas adhesiones.

Aunque cualquier elección presidencial es altamente personalizada —se está escogiendo al jefe del Estado y/o del gobierno—, la importancia que tienen los partidos varía significativamente. Por ejemplo, en Estados Unidos las presidenciales tienen un alto componente personalista, pero también operan los partidos como organizaciones o identidades partidarias que influyen decisivamente en la elección presidencial.

Tampoco podemos esperar que la adhesión de un partido motive a votantes que sientan una “afinidad” o “identidad” particular para apoyar al candidato respectivo.

En Colombia, por el contrario, el contexto electoral es altamente personalista y los partidos vienen siendo progresivamente menos relevantes. De hecho, las elecciones de este año serán las primeras donde ninguno de los candidatos principales encabeza una organización partidaria mínimamente consolidada. Así, a diferencia de las elecciones pasadas, donde las coaliciones tendían a gestarse alrededor de un candidato presidencial visiblemente identificado con un partido, ahora sucede lo contrario: los partidos se acercan a las coaliciones gestadas por los candidatos.

De este modo, en un contexto de organizaciones partidarias particularmente débiles, la mayor parte de las adhesiones que hemos visto están lejos de representar a la totalidad de las facciones o grupos que se reúnen en cada partido. Por el contrario, las adhesiones indican el apoyo a una candidatura de algún sector específico—normalmente aquel que de forma coyuntural controla los espacios formalmente decisorios en esa colectividad—.

Con excepción de un número reducido de electores, las afinidades partidarias en Colombia son hoy muy efímeras y por eso no son decisivas en el voto.

Las alianzas presidenciales en el 2022
Foto: Facebook: Ingeniero Rodolfo Hernández - A la hora de votar por sus candidatos, su lealtad disminuía significativamente cuando la solicitud era la de votar por un tercero.

Puede leer: El mito de las maquinarias electorales

Los dudosos endosos de un partido

De ese modo, cuando el Partido Liberal expresa su adhesión a Federico Gutiérrez, no necesariamente lo está haciendo de forma orgánica. Lo hace, más bien, el sector que se congrega alrededor del expresidente Gaviria.

Esto también sucede en otros partidos. La Alianza Verde, por ejemplo, arrastra desde hace tiempo una fractura interna producida, entre otras razones, por la divergencia entre sus dirigentes sobre qué candidato apoyar en las presidenciales. Del mismo modo, es sabido que en el suroccidente del país existen líderes de Cambio Radical que apoyan abiertamente la candidatura de Petro —como sucedió en 2018—.

Tampoco podemos esperar que la adhesión de un partido motive a votantes que sientan una “afinidad” o “identidad” particular para apoyar al candidato respectivo.

Con excepción de un número reducido de electores, las afinidades partidarias en Colombia son hoy muy efímeras y por eso no son decisivas en el voto. Más bien ocurre probablemente lo contrario: las personas definen temporalmente su afinidad por un partido a la cual pertenece su candidato de preferencia.

Maquinarias y votantes espontáneos

Si los partidos no son tan relevantes y el motor electoral son organizaciones más personalistas —coloquialmente llamadas “maquinarias”—, lo importante sería coleccionar alianzas con políticos locales que tengan la capacidad de movilizar votantes. La maquinaria, en este caso, ofrece un piso de votos que se completa con los votantes “de opinión”. Este cálculo parece guiar las estrategias de más de un candidato presidencial en la actualidad.

Las alianzas y adhesiones son menos eficaces de lo que suele pensarse. Este tipo de fuerzas no movilizan masivamente a los votantes en los comicios presidenciales. Las alianzas son importantes, pero no se llega a la presidencia coleccionando apoyos.

Pero incluso las alianzas “con maquinarias” tienen límites. La movilización de votantes por parte de estas organizaciones parece ser más efectiva cuando están en juego las candidaturas de personas directamente ligadas a ellas. Es decir, las maquinarias son más eficaces en elecciones locales, regionales y legislativas y menos en las presidenciales.

Más que cualquier otra cosa, las elecciones presidenciales se distinguen por la existencia de electorados espontáneos. Aunque las maquinarias tengan una intensa presencia en muchas regiones, en este tipo de comicios su capacidad de movilización tiende a disminuir. Esto se debe a varios factores:

  • La circunscripción nacional y el sistema de mayoría absoluta favorecen a los grandes centros urbanos en detrimento de las zonas periféricas —en los primeros tiende a concentrarse el comúnmente llamado “voto de opinión”—.
  • La existencia de múltiples capas de apoyo que tienen las maquinarias— desde la dirección política hasta los líderes locales— implica un sistema de goteo donde se pierden recursos para la movilización.
  • Los incentivos para los lideres regionales son menores porque esta vez ellos no son los candidatos.

Por lo anterior no sorprende que, en una serie de entrevistas a intermediarios electorales, ellos dijeran que sus votantes eran “fieles”, pero la lealtad disminuía significativamente cuando la solicitud era votar por un tercero.

Hay una dificultad creciente para endosar los votos. Esto es especialmente visible cuando los dirigentes de un partido pretenden promover en el plano local a un candidato presidencial que no goza de la simpatía de sus seguidores.

En conclusión, las alianzas y adhesiones son menos eficaces de lo que suele pensarse.  Este tipo de fuerzas no movilizan masivamente a los votantes en los comicios presidenciales. Las alianzas son importantes, pero no se llega a la presidencia coleccionando apoyos.

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Juan Pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlof

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Juan Pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlof

* Doctor en Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Bolonia (Italia), jefe del Departamento de Estudios Políticos y profesor asociado del Departamento de Estudios Políticos de la Universidad Icesi de Cali. ** Ph.D. en Ciencia Política de la Universidad de Notre Dame, profesor asistente de la universidad de Illinois, Chicago.

Foto: Radio Nacional de Colombia - Desafortunadamente, en Colombia tenemos un sistema que puede responder a controversias y que permite organizar elecciones con un relativo grado de profesionalismo.

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Los resultados del 13 de marzo sembraron dudas sobre la organización electoral que pueden ensombrecer las elecciones presidenciales. Qué fue lo que pasó y cuáles pueden ser las consecuencias.

Juan Albarracín Dierolf * y Juan Pablo Milanese **

La institucionalización de la incertidumbre

La organización de las elecciones es crucial para el buen funcionamiento de las democracias contemporáneas, desde sus aspectos más logísticos hasta la resolución de las disputas electorales.

Según el politólogo Adam Przeworski, la democracia es la institucionalización de la incertidumbre. Por eso se necesita una organización efectiva e imparcial del sistema electoral que garantice la confianza por parte de las élites políticas y la ciudadanía en general.

En todas partes existe el riesgo de que las dudas sobre los procesos electorales sean usadas para ganar el espacio político que se perdió en las urnas. Por eso las instituciones electorales deben diseñarse de tal manera que minimicen tales dudas.

El sistema colombiano

Si bien es mejor de lo que muchos piensan, la actual organización electoral de Colombia tiene algunos problemas persistentes. Uno de los más obvios es la ausencia de una verdadera jurisdicción con jueces especializados en asuntos electorales que gocen de autonomía de los partidos políticos. Esto no ocurre con el actual Consejo Nacional Electoral (CNE).

Como en todo proceso político, reclamaciones legitimas se combinaron con rumores en WhatsApp. Por eso primó la desconfianza desde un comienzo.

En Colombia tenemos un sistema que puede responder a controversias y que permite organizar elecciones con un relativo grado de profesionalismo. Sin embargo, las instituciones electorales no están preparadas para responder a contextos altamente polarizados, que son usados irresponsablemente por distintas bancadas para avanzar sus propósitos políticos.

Un mal comienzo

El comienzo de este ciclo electoral estuvo marcado por la polémica selección del nuevo registrador en 2019.

Alexánder Vega, conocido por sus conexiones políticas, llamó la atención por una serie de comentarios desafortunados cuando se pedían más garantías en el proceso electoral. Además, el proceso tardío de selección para el software que consolida los resultados del escrutinio electoral —que no estuvo listo para las elecciones legislativas y que no pudo ser auditado por organizaciones especializadas de la sociedad civil— no auguraba un proceso electoral tranquilo este año.

Esta falta de preparación para las elecciones legislativas era especialmente preocupante dada la complejidad que las caracteriza. La existencia de múltiples circunscripciones —nacional, departamentales, indígena y afrodescendiente— y los distintos tipos de listas partidarias hacen que el conteo sea difícil, incluso para los jurados más experimentados.

Si estos asuntos podían traer fallas y problemas, el nuevo ciclo electoral comenzó a salir mal desde el principio.

Por una parte, el comienzo del proceso de votación en el extranjero estuvo marcado por reclamaciones y acusaciones: puestos de votación en consulados desbordados o mesas que no ofrecían los tarjetones de todas las consultas. Como en todo proceso político, reclamaciones legitimas se combinaron con rumores en WhatsApp. Por eso primó la desconfianza desde un comienzo.

Del preconteo al escrutinio

Pero el punto crítico llegó al finalizar el preconteo. Lo que probablemente fue una falla en el diseño de los formularios E14 —pues hasta hoy no existe evidencia suficiente para hablar de un intento de fraude— produjo un error en la transmisión de los resultados, perjudicando principalmente a las curules del Pacto Histórico en el Senado —así como las de otras fuerzas políticas, en particular aquellas con listas cerradas—.

Cabe destacar que el preconteo no representa el resultado final u oficial de los comicios. Su función es apenas informar “lo antes posible” a los interesados la cantidad de votos alcanzados por las bancadas y por los candidatos. La fase decisiva y legalmente vinculante para transformar votos en curules es el escrutinio. Este ocurre después del domingo electoral y es llevado a cabo por jueces con la presencia de representantes de partidos y candidatos.

Si bien los partidos y los candidatos tienen el derecho de reclamar un posible fraude electoral, dichas reclamaciones deben estar basadas en evidencias y deben presentarse según las reglas establecidas, en vez de hacerlo por Twitter.

Por eso no es raro que existan variaciones entre el preconteo y el escrutinio. Sin embargo, las diferencias no suelen ser muy grandes, o por lo menos no tan grandes como las que se dieron en estas elecciones. Esas diferencias tan notables agravaron las dudas que afectaron la legitimidad de la elección legislativa y también e infortunadamente afectarán los comicios presidenciales programados para mayo y junio de este año.

La sombra de la duda  

El escrutinio mostró con mayor fidelidad los resultados de las elecciones y resolvió   la preocupación basada en evidencia del Pacto Histórico sobre los votos recibidos.

Pero, como era de esperar, el estrés producido por las circunstancias y el manejo torpe por parte de las autoridades electorales ahogaron o hicieron menos creíble   la explicación técnica y perfectamente plausible de la diferencia entre los estimados del preconteo y los resultados del escrutinio.

Otras fuerzas políticas, especialmente de derecha, que perdieron escaños el 13 de marzo, divulgaron rumores sobre un fraude. Si bien los partidos y los candidatos tienen el derecho de reclamar un posible fraude electoral, dichas reclamaciones deben estar basadas en evidencias y deben presentarse según las reglas establecidas, en vez de hacerlo por Twitter.

La situación anterior se agravó como consecuencia del apoyo de altos funcionarios del Estado —desde el presidente hasta el registrador— a una iniciativa de reconteo de los votos, ignorando su inviabilidad tanto en términos legales como en términos logísticos.

Foto: Registraduría Nacional del Estado Civil - Es imperativo que el perdedor de una elección acepte los resultados. Pero, la posibilidad de que esto ocurra disminuye si el proceso electoral no es transparente.

Puede leer: La Registraduría mina la confianza en los resultados de las elecciones

¿Un daño pasajero o un daño duradero?

Las elecciones no son una condición suficiente pero sí una condición necesaria para la democracia. Es imperativo que el perdedor de una elección acepte los resultados. Pero la posibilidad de que esto ocurra disminuye si el proceso electoral no es transparente y si las reglas del juego no se aplican con justicia.

La confianza en los procedimientos y en los resultados es la principal garantía de legitimación de un gobierno que comienza y es además la base de la legitimidad de la democracia misma, que hoy atraviesa un momento difícil en Colombia.

En las democracias contemporáneas, incluso aquellas que tienen organizaciones electorales altamente profesionales e independientes, políticos irresponsables están socavando la legitimidad del proceso electoral para su propio beneficio. En Brasil, por ejemplo, el presidente Bolsonaro y sus seguidores atacan continuamente a una de las burocracias electorales más efectivas e independientes del hemisferio —y posiblemente del mundo democrático—.

Esos ataques son más efectivos cuando las organizaciones electorales son débiles y están cargadas de incertidumbres.

Afortunadamente, por ahora, se logró frenar a tiempo un daño que podría haber sido peor. El retiro de la solicitud de reconteo por parte del registrador fue un paso necesario.

Sin embargo, una vez sembrada la desconfianza en el proceso electoral, es difícil revertir el daño. Lo que suceda en las próximas elecciones presidenciales permitirá ver con claridad si vivimos un momento pasajero de convulsión o una crisis más profunda en la democracia colombiana.

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Juan Pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlof

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Juan Pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlof

* Doctor en Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Bolonia (Italia), jefe del Departamento de Estudios Políticos y profesor asociado del Departamento de Estudios Políticos de la Universidad Icesi de Cali. ** Ph.D. en Ciencia Política de la Universidad de Notre Dame, profesor asistente de la universidad de Illinois, Chicago.

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Juan Albarracin
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En la antesala de las próximas elecciones y en medio de una crisis sin precedentes, los congresistas hacen cuentas para reelegirse e impulsar a sus alfiles. ¿Dónde queda la agenda legislativa?

Juan Albarracín*
Juan Pablo Milanese**

El último año

Este 20 de julio comenzó el último periodo legislativo del Congreso, en medio de un ambiente enrarecido por el paro nacional y el contexto preelectoral.

Durante el último año del gobierno Duque, la actividad legislativa será claramente más reducida. En general, los congresistas concentrarán sus esfuerzos en las campañas de reelección o en las de sus alfiles.

Para un gobierno que ha estado en constante aprietos para tramitar su agenda, este contexto hará todavía más difícil su aspiración de aprobar proyectos cruciales, como la reforma tributaria.

Muchas leyes pero poca presencia

Según el expresidente del Senado, Arturo Char, en el pasado período legislativo se aprobaron más de cien leyes. Algunas de estas iniciativas fueron ampliamente comentadas por los medios de comunicación, como la ley que reglamentó la cadena perpetua para violadores y abusadores de niños, la “ley de comida chatarra”, o la de transición energética.

Al instalar la nueva legislatura, tanto el presidente como los congresistas resaltaron estos éxitos como un modo de minimizar la grave crisis política que vivió el país entre abril y junio.

Pero un gran número de leyes aprobadas no necesariamente significa eficiencia, pues este indicador más bien responde a la idiosincrasia del sistema político que al buen o mal funcionamiento de sus instituciones. En las democracias presidencialistas tienden a aprobarse muchos más proyectos que en las parlamentarias. E incluso entre los sistemas parlamentarios, los países del norte de Europa suelen aprobar menos leyes que los del Mediterráneo.

Los congresistas concentrarán sus esfuerzos en las campañas de reelección o en las de sus alfiles

Vale la pena resaltar que el Congreso no se limita a producir las leyes. Idealmente, allí están representados los distintos sectores de la sociedad y sus múltiples intereses, de modo que el Congreso debería ser un canalizador de las discusiones nacionales y un lugar fértil para buscar soluciones a las crisis.

Desde este punto de vista, el Congreso fue uno de los grandes ausentes a la hora de ofrecer respuestas a los reclamos del paro nacional. En buena medida, esta ausencia es reflejo y al mismo tiempo es causa del bajísimo nivel de aprobación de los partidos políticos y su incapacidad de tramitar los conflictos sociales. Durante el paro, el Congreso quedó reducido a un “espectador de lujo” en la disputa entre el gobierno y los manifestantes.

Además, aunque se aprobaron algunos proyectos impulsados por el gobierno, se hundió una de sus grandes apuestas: la reforma tributaria que había presentado el ministro Carrasquilla. La cantidad de proyectos aprobados no compensa este fracaso. Por la presión de la opinión pública, hasta los líderes de los partidos de la coalición de gobierno rechazaron la reforma. Y la presentación del proyecto desencadenó uno de los episodios más notables de protesta social en Colombia.

Foto: Senado de la República El futuro no parece ser especialmente alentador para el avance de la agenda legislativa.

Puede leer: El Congreso y la pandemia: una agenda sustantiva y complicada

¿Qué viene?

La agenda legislativa que impulsará el gobierno este último año se concentra en dos temas:

  • La nueva reforma tributaria o “Proyecto de Ley de Inversión Social”, y
  • Las iniciativas de cambio en la Policía Nacional.

En ambos casos se trata de responder a coyunturas críticas. De hecho, ambos proyectos son consecuencias de presiones exógenas: en circunstancias normales, el gobierno no presentaría estos proyectos en el último año, y menos con un presidente tan débil como Duque.

Como argumentamos al analizar el anterior proyecto de reforma tributaria, este tipo de iniciativas son especialmente difíciles de aprobar y necesitan de una gran habilidad política por parte del gobierno. Ellas además implican una buena interlocución con su base de apoyo en el Congreso y una notable cuota de poder político. Nada de lo anterior lo tiene Duque.

El actual ministro de Hacienda, José Manuel Restrepo, ha mostrado mayor capacidad para lograr consensos que su antecesor. Pero esto no significa que su reforma tributaria no puede sufrir alteraciones importantes. Si el gobierno logra aprobar “algo” del proyecto original debe darse por bien servido.

El Congreso fue uno de los grandes ausentes a la hora de ofrecer respuestas a los reclamos del paro nacional

Por otro lado, la reforma a la Policía Nacional ha sido un reclamo ciudadano desde las manifestaciones de noviembre de 2019 y septiembre de 2020. Incluso la Corte Suprema de Justicia le ha exigido al gobierno reformar sus procedimientos para garantizar la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos.

Desde luego, la reforma del gobierno está en línea con las preferencias programáticas del Centro Democrático: se trata de reformar el Estatuto Disciplinario de la Policía Nacional y la carrera de Policía con el fin de “profesionalizar” esta institución. Como lo explica Esteban Salazar en esta misma edición de la revista, no se trata de una reforma de fondo para evitar el abuso policial.

El gobierno tiene poco espacio para aprobar estas iniciativas, pero es posible que los proyectos sobre la Policía logren avanzar si tienen el apoyo suficiente.

Le recomendamos: La agenda de Duque: vacunar y reactivar

Una oposición dividida

Si por un lado tenemos a un presidente débil que intentará concluir su mandato sin mucho escándalo, por el otro hay una oposición desunida y enfrentada.

Las dos “grandes” fuerzas de la oposición, la Alianza Verde y la Colombia Humana, están buscando posicionarse como la alternativa electoral de centro izquierda e izquierda en las próximas elecciones presidenciales y legislativas. Esto las ha enfrentado y ha resaltado las diferencias hasta en lo más nimio.

La elección de la segunda vicepresidencia del Senado –que debería ser un simple trámite– mostró las divisiones entre los dos partidos. La coalición del gobierno se negó a elegir a Gustavo Bolívar para ese cargo, y los congresistas fueron incapaces de coordinarse para buscar una salida conjunta o fueron reacios a hacerlo. Evidentemente, eso debilita a ambos partidos y limita sus posibilidades de ser un contrapeso real del gobierno.

En síntesis, el futuro no parece ser alentador. La coyuntura política, el calendario electoral, la debilidad de este gobierno y la fragmentación de la oposición son indicios de que todo puede empeorar.

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Juan Pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlof

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Juan Pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlof

* Doctor en Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Bolonia (Italia), jefe del Departamento de Estudios Políticos y profesor asociado del Departamento de Estudios Políticos de la Universidad Icesi de Cali. ** Ph.D. en Ciencia Política de la Universidad de Notre Dame, profesor asistente de la universidad de Illinois, Chicago.

Foto: Alcaldía de Valledupar - Ningún presidente o ministro de Hacienda en su sano juicio radicarían un proyecto de reforma tributaria durante un año preelectoral.

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Los congresistas no aprobarán la impopular reforma tributaria del gobierno o aprobarán una versión muy diferente de la misma. Esta es la escena política.

Juan Guillermo Albarracín*
Juan Pablo Milanese**

Vuelve y juega el Congreso

Tras un año de haber sido marginado por el “decisionismo” presidencial, el proyecto de reforma tributaria le ha devuelto al Congreso su protagonismo en la política colombiana.

Antes de la pandemia, el Congreso se había enfrentado con el gobierno a propósito de la Ley Estatutaria de la JEP y después con la fallida moción de censura al ministro de Defensa Guillermo Botero, pero desde que llegó el coronavirus el poder legislativo dejó de participar en las grandes decisiones nacionales.

Lo anterior fue sin duda un alivio para el presidente Iván Duque, que antes de la pandemia ya había mostrado serias dificultades para controlar la agenda legislativa. Aunque Duque intentó mejorar su relación con el Congreso al ampliar el espacio de algunos partidos en el gabinete, la pandemia cambió el balance de poder en favor del Ejecutivo (y así lo habíamos explicado en un artículo anterior de Razón Pública).

Pero la situación excepcional del último año no podía durar para siempre. Aunque la pandemia continúa y asuntos como el Plan de Vacunación y la respuesta a los nuevos picos seguirán en manos del gobierno nacional, hay otros asuntos que no pueden ser resueltos mediante decretos.

Hoy por hoy el principal de esos asuntos es la reforma tributaria. El gobierno no puede eludir al poder legislativo cuando se trata de modificar los tipos o el nivel de los impuestos, y por eso esta vez el presidente Duque no tendrá más remedio que volver a pararle bolas al Congreso.

El peor de los momentos

Ningún presidente o ministro de Hacienda en su sano juicio radicarían un proyecto de reforma tributaria durante un año preelectoral. Pero esta vez la severa recesión y el aumento del gasto social provocados por la pandemia obligaron a Duque y a Carrasquilla a redactar el tercer proyecto de este tipo en los últimos tres años.

Aprobar una reforma tributaria —o “Reforma social, solidaria y sostenible”, como el gobierno decidió llamarla— es una tarea difícil y desgastante en cualquier contexto, pero lo es todavía más en medio de una recesión como la que estamos padeciendo. Este gobierno, que ya es impopular, se arriesga así a perder la última de sus apuestas políticas y a pasar a la historia por haber capoteado la pandemia.

Ningún presidente o ministro de Hacienda en su sano juicio radicarían un proyecto de reforma tributaria durante un año preelectoral

Cada vez que se abre la caja de pandora de la legislación tributaria, ciertos grupos poderosos apelan a sus recursos políticos para lograr un tratamiento favorable; por eso y por ejemplo han fracaso todos los proyectos que han intentado poner impuestos a las bebidas azucaradas.

En estos momentos es muy poco probable que el gobierno encuentre legisladores dóciles, porque todos están en medio de la carrera por la reelección. Subir impuestos y quitar exenciones u otros privilegios no es una buena estrategia para conseguir votos. Si la reforma anterior –mucho más modesta que la actual– enfrentó un sinnúmero de obstáculos, es de prever que este proyecto encontrará muchas mayores resistencias.

Propuestas impopulares

Aumentar la tarifa del IVA para algunos productos y ampliar la base de este impuesto, eliminar exenciones, expandir el número de personas que deben declarar renta, introducir el pago de impuestos por parte de pensionados a partir de cierto ingreso, volver permanente el impuesto al patrimonio y aumentarlo al 3% son propuestas que, seguramente, traerán consigo un intenso debate legislativo y un malestar social que afectarán la ya maltrecha imagen del gobierno.

De hecho, estas propuestas ya han recibido críticas de parte de miembros de la coalición e inclusive del partido de gobierno.

En numerosas ocasiones los gobiernos han tenido que aceptar que el Congreso modifique puntos centrales de sus reformas tributarias. Esto le sucedió a Álvaro Uribe durante el tercer año de su primer mandato, cuando gozaba de gran popularidad. ¿Cuál será el futuro del proyecto Duque/Carrasquilla si ese fue el destino de un gobierno mucho más popular y poderoso?

Por otra parte, presidenciables con gran influencia en el congreso como Alejandro Char y Dilian Toro difícilmente sacrificarán sus ambiciones políticas por apoyar a un gobierno impopular que está entrando en su recta final a pesar de que son cercanos a la administración actual y es posible que establezcan una coalición con el Centro Democrático y el Partido Conservador en las elecciones de 2022.

Como si no existieran suficientes obstáculos, el gobierno deberá ser sumamente cuidadoso con el ámbito procedimental, pues el último proyecto de este tipo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional por vicios de procedimiento.

Foto: Senado - El panorama para la reforma tributaria es muy oscuro y no parece que vaya a ser aprobada.

Puede leer: Reforma tributaria: los más pobres seguirán pagando más impuestos

Los “incentivos” y el mico

En condiciones normales, para lograr que un proyecto de este calibre sea aprobado, el gobierno se vale de “incentivos” que incluyen repartir cargos de alto nivel y endulzar el camino con mermelada.

En un año preelectoral, con una economía resentida y un sentimiento generalizado de insatisfacción lo más probable es que los “incentivos tradicionales” no sean suficientes para convencer a los congresistas de que aprueben el polémico proyecto.

Subir impuestos y quitar exenciones u otros privilegios no es una buena estrategia para conseguir votos.

La descabellada, inconveniente y –afortunadamente– efímera propuesta de extender los periodos de todos los cargos de elección popular habría permitido que los legisladores tuvieran más tiempo para esquivar los costos de apoyar el aumento de impuestos y, en ese sentido, habría facilitado la aprobación de una reforma tan complicada. Pero no es claro qué buscaban los autores de la desafortunada propuesta; resulta llamativo que entre ellos no hubiera ningún congresista de peso sino más bien una colección de políticos de segundo nivel.

Le recomendamos: Prorrogar los periodos: un atentado contra la democracia

De cualquier modo, quedó claro que apoyar la idea de extender los periodos era sinónimo de suicidio político: el rechazo de la opinión a esta iniciativa fue, si cabe, mayor que el rechazo a una nueva reforma tributaria.

Por todo lo anterior resulta claro que el panorama para la reforma tributaria es muy oscuro: si logra ser aprobada, lo más probable es que el Congreso la modifique de manera sustancial. Todo indica que el gobierno perderá su última pelea importante en el ámbito legislativo.

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Juan Pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlof

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Juan Pablo Milanese y Juan Albarracín Dierlof

* Doctor en Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad de Bolonia (Italia), jefe del Departamento de Estudios Políticos y profesor asociado del Departamento de Estudios Políticos de la Universidad Icesi de Cali. ** Ph.D. en Ciencia Política de la Universidad de Notre Dame, profesor asistente de la universidad de Illinois, Chicago.

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