Jean Carlo Mejía, autor en Razón Pública
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La Ley de Paz Total tiene varias demandas de inconstitucionalidad. Qué dicen estas demandas, cuáles alternativas podría usar el gobierno y porqué se está enredando más y más.

Jean Carlo Mejía Azuero*

Sigue el conflicto armado 

Colombia está a punto de cumplir 60 años de conflicto armado.

Todavía estamos padeciendo las consecuencias de faltar a la verdad con dos frases que han marcado la historia reciente del país: “El conflicto armado no existe” y “El conflicto armado acabó con la desmovilización de las Farc-EP para dar comienzo al posconflicto”

Hoy hay más de 18 expresiones de multi criminalidad en Colombia, y los indicadores de violencia están disparados. Según Indepaz, hasta el 3 de julio de 2023 se habían cometido 52 masacres con 170 víctimas. Además, 89 líderes sociales y defensores de derechos humanos han sido asesinados, el último de ellos el 6 de julio en el Valle del Cauca donde hubo 20 desmovilizados.

Por otro lado, los secuestros, las extorsiones, el reclutamiento forzado de menores —que desconoce el derecho internacional humanitario— y el uso de minas antipersonal y artefactos explosivos improvisados aumentan día a día.

Hoy hay más de 18 expresiones de multi criminalidad en Colombia, y los indicadores de violencia están disparados.

En un artículo anterior, mostré esta realidad a través de los informes del CICR y de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos en Colombia. Lo cierto es que el conflicto armado deja hoy más de nueve millones y medio de víctimas y muy poca verdad, justicia, reparación y sobre todo garantías de no repetición.

Puede leer: Leyes para la Paz Total: ¿sometimiento, desmantelamiento o negociación?

Foto: Facebook: JEP - La primera demanda a la ley de paz total se relaciona con la posible afectación del derecho de verdad, justicia y reparación que tienen las víctimas, al dar beneficios penales a reincidentes.

El valor de la ley de orden público

En medio del proceso de negociación con las Farc-EP, el primer fiscal de la Corte Penal Internacional nos enseñaba a un grupo de asesores sobre la importancia de la Ley de Justicia y Paz en el escenario mundial. Nos decía que los colombianos la criticamos injustamente: ¿cómo no iba a ser un triunfo para la paz sacar a más de 32.000 personas de la guerra?

Esa desmovilización se hizo sobre la base de la misma Ley de Orden Público —Ley 418 de 1997— que fue ajustada a la narrativa gubernamental y que se encuentra seis veces demandada, a la espera de que se defina su suerte el 25 de agosto.

Más allá de la ley de Paz Total

Después de estas demandas contra la Ley de Orden Público, surgen muchas preguntas sobre la política de Paz Total, sobre lo que sucederá con los diálogos con los grupos criminales y las negociaciones con el ELN en caso de que la Ley 2272 sea declarada inconstitucional.

Lo primero que hay que decir es que la Paz Total no es una concepción gubernamental nueva y su meta principal no ha dejado de tener una visión de Estado. Hoy existe una norma en el Acto Legislativo 01 de 2017 que autoriza al presidente para propiciar espacios de diálogo con grupos criminales, en virtud del preámbulo de la Constitución y los artículos 1, 2, 4 y 189.

Inclusive se cuenta con la Ley 1908 de 2018, reformas al código penal con enfoque de justicia restaurativa y reparadora. Lo que le ha hecho más mal al gobierno es el desorden para establecer metodologías y crear confianza con los grupos ilegales.

Por otra parte, no obstante, las demandas que tiene la Ley 2294 de 2023, que aprobó el Plan Nacional de Desarrollo, en mi concepto recoge indebidamente definiciones de la Ley 2272 —paz total y seguridad humana—, ignorando el marco robusto existente desde hace 26 años con la Ley de Orden Público.

La misma Corte Constitucional ha brindado herramientas para negociar con grupos armados ilegales desde la sentencia C-225 de 1995 sobre la constitucionalidad del Protocolo Adicional II de los Cuatro Convenios de Ginebra de 1949. Poco importa en este escenario la motivación política del grupo.

La debilidad del Ministerio de Defensa en su estrategia de seguridad es el principal problema del gobierno. Los resultados de las encuestas demuestran no solo la poca popularidad del mandatario y su ministro de Defensa, sino lo que piensa el pueblo en relación con la seguridad pública y la convivencia ciudadana.

En tercer lugar, el gobierno en la anterior legislatura no pudo sacar adelante la Ley de sometimiento aún con la vigencia de la Ley de Orden Público y el concepto favorable del Consejo Superior de Política Criminal, teniendo en cuenta la Ley 65 de 1993, su modificación con la Ley 1709 de 2014, el Decreto 2055 del mismo año y claramente  la sentencia T-762 de 2015, así como la Directiva Presidencial 04 del 17 de mayo de 2016. Estos precedentes serán tenidos en cuenta por la Corte Constitucional.

En otras palabras, el gobierno tiene que pasar por el Consejo de Política Criminal los proyectos de ley sobre el tema carcelario y penitenciario —en especial sobre los reclusos y la existencia de una política criminal respetuosa de los Derechos Humanos— antes de ser llevado al Congreso, este tema será también clave a partir de las discusiones de la siguiente semana.

Ahora bien, más allá de los eventuales vicios de trámite, la primera demanda contra la Ley 2272 plantea un debate político y jurídico que la Corte Constitucional tiene que resolver bajo el entendimiento de toda evolución en materia de paz desde la Constitución de 1991.

Esta demanda gira alrededor de la posible afectación de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación al darle beneficios penales y eventualmente políticos a los reincidentes según lo previsto en la misma carta política en su Artículo 66 transitorio, así como la incorporación de los Artículos 12 y 18, coadyuvado por otras demandas.

A mi modo de ver, el centro real y no solo formal de todo proceso de justicia para la transición es el de ponderar los derechos de las víctimas con las garantías de los victimarios para no darles prioridad a los segundos, más aún cuando reinciden. Esto es lo que se ha llamado la aplicación de una tesis del hijo pródigo reforzada.

Por último, es claro que la Corte Constitucional puede declarar inconstitucional la totalidad de la Ley 2272 por vicios de forma, pero también puede matizar sus efectos. El precedente en las decisiones de la Corte es muy claro.

Se podría sostener que si se declara la inexequibilidad de la Ley de Orden Público se produciría un caos total en los temas de paz. Esto no es así, pero se está construyendo esa argumentación desde la perspectiva del litigio político o estratégico, más ahora con la recusación al magistrado ponente, un jurista experto como pocos en Colombia en justicia de transición.

El problema de gobierno

Las demandas contra la Ley de Orden Público, ahora denominada por el actual gobierno de Paz Total, han despertado un inusitado interés por el contexto actual de la situación de política del país y por las legítimas expectativas de todo el pueblo colombiano en superar el prolongado conflicto armado, el cogobierno y la captura del estado ejercido por múltiples organizaciones criminales.

el centro real y no solo formal de todo proceso de justicia para la transición es el de ponderar los derechos de las víctimas con las garantías de los victimarios para no darles prioridad a los segundos, más aún cuando reinciden.

La realidad es que el gobierno cuenta con herramientas en caso de una eventual inconstitucionalidad de la norma, más allá de eventuales vicios de forma y la afectación real de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación. Más allá también del trámite prioritario de la Corte Constitucional por urgencia nacional.

Pero el problema real del actual gobierno no es de leyes, debates en el Congreso y en las Cortes. El problema es la desconfianza por su desorden, improvisación y la pérdida continua de legitimidad y gobernabilidad. Debemos confiar en que la Corte Constitucional tomará la mejor decisión, preservando los derechos de las víctimas y los pilares del Estado social de derecho. Esperamos que el gobierno acepte cualquiera que sea la decisión.

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Lea en Razón Pública: Revive la violencia (1) ¿Tambalea la paz total?

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Jean Carlo Mejía

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Jean Carlo Mejía

* Abogado, investigador en temas de conflicto armado, justicia para la transición, seguridad y defensa, extradición y derecho internacional, derechos humanos y derecho internacional humanitario. Columnista.

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El proyecto de ley para someter y desmantelar los grupos armados organizados ha despertado expectativas y preocupaciones sobre la impunidad y la inseguridad.

Jean Carlo Mejía Azuero*

Que está pasando en Colombia

Colombia sigue estando expuesta a varios factores de inestabilidad, como amenazas multi criminales y un conflicto armado interno que no hemos superado.

Según el informe de marzo de 2023 del Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), tenemos hoy siete conflictos con grupos armados organizados ilegales (GAO) que se enfrentan entre sí o contra el Estado, y que dejan consecuencias devastadoras.

Eso sin contar las violaciones de los derechos humanos que se presentan a lo largo y ancho del territorio. Así lo denuncia el más reciente informe de la ONU, cuyos  indicadores son cada vez más preocupantes en aspectos como el aumento de masacres, homicidios selectivos, desplazamiento y violencia sexual.

Como si fuera poco, varios actores ilegales, grupos transnacionales y mafias de corrupción locales se involucran con grupos de delincuencia organizada y con las “estructuras organizadas de crimen de alto impacto” (definidas así por la ley 2272 del 2022, sin diferencias sustanciales con la Ley de sometimiento 1908 de 2018).

Estas interrelaciones hacen que todas las organizaciones y actores armados penetren los movimientos sociales en los territorios, lo cual produce una “captura del Estado”.

Bajo esas circunstancias, cualquier iniciativa de negociación y desmantelamiento de organizaciones criminales resulta imperativa para lograr paz y convivencia en el contexto de post acuerdo sin postconflicto y donde la justicia transicional ha resultado una opción con muchos claroscuros.

Puede leer: La nueva Ley de Orden Público no es una novedad

Proyecto nuevo pero una vieja preocupación

El proyecto de ley 288 del Senado que el gobierno presentó el 15 de marzo ha despertado expectativas y preocupaciones por la impunidad que podría generar. El proyecto se propone someter y desmantelar las mencionadas organizaciones armadas de crimen de alto impacto, con garantías de no repetición de la violencia desde un enfoque de justicia restaurativa.

Tanto el proyecto de sometimiento como la demandada Ley 2272 de paz total (que prorroga la ley de orden público de 1997) plantean un giro radical sobre el tema de la paz. La justificación y exposición de motivos de los proyectos exaltan un nuevo discurso y un lenguaje distinto del de la paz a través de la “militarización” y el “guerrerismo” del establecimiento.

Sin embargo, en escasos siete meses del actual gobierno, las acciones bélicas y delincuenciales de los actores ilegales se han disparado de manera exponencial. En el contexto de la búsqueda de la anhelada paz total, lo anterior ha generalizado la   sensación creciente de inseguridad en todas las encuestas, sondeos y estudios.

En consecuencia, vale la pena mirar algunos elementos del proyecto desde una mirada un poco distinta de la que se ha mostrado en instancias mediáticas y políticas.

Negociación con ropaje de sometimiento 

El gobierno hizo mucho esfuerzo político y mediático para estructurar conceptualmente la “paz total”, con el concurso de una serie de académicos. El trabajo resultó en un Dossier construido en la Universidad Nacional de Colombia, junto con otro sobre la seguridad humana. Pero ¿qué pasó con el empeño del gobierno?

El proyecto de ley no desvirtúa la existencia previa de herramientas de justicia transicional, como el enfoque restaurativo que inspira la legislación desde el acto legislativo 01 del 2017 y las sentencias C-674 del mismo año y C-080 del 2018.

Lo que sí cambió es la narrativa, que ahora parte de una perspectiva de paz centrada en las personas, las comunidades, el género y otros elementos inclusivos, así como del reconocimiento de una justicia penal alternativa.

Tanto el proyecto de sometimiento como la demandada Ley 2272 de paz total (que prorroga la ley de orden público de 1997) plantean un giro radical sobre el tema de la paz. La justificación y exposición de motivos de los proyectos exaltan un nuevo discurso y un lenguaje distinto del de la paz a través de la “militarización” y el “guerrerismo” del establecimiento.

Ese intento ha sido meritorio porque abre un diálogo alrededor de un derecho penal mínimo, donde se incluyen aspectos como sacar del Código Penal conductas como la inasistencia alimentaria, el incesto, la injuria o la calumnia.

Pero la argumentación choca constantemente con eufemismos que conducen a incoherencias. Por ejemplo: el Clan del Golfo es en verdad un GAO en términos del Derecho Internacional Humanitario, y no solo por lo que dice el informe del CICR. El punto es parte clara de una narrativa política, que a los abogados de los GAO y los GDO (Grupos de delincuencia organizada) no les acaba de parecer aceptable; así lo han expresado, indicando que el proyecto era una mala copia de la Ley 975 del 2005 (Justicia y paz).

Justicia premial es lo que ya tenemos

El proyecto 288 Senado se centra en una justicia premial  —o justicia negociada— por el estilo de la que trasplantó de Estados Unidos la Ley 906 del 2004. Fuera de los discursos, nada nuevo se asoma en el horizonte; y en la práctica además preocupa la ausencia de un soporte técnico y estadístico para la necesidad de este enfoque.

A estas alturas no resulta claro cuál sería la población beneficiada con una ley de negociación para desmantelar organizaciones delincuenciales, menos aún en los términos del artículo 1º del Protocolo adicional II de Ginebra de 1977, que se aplica en contextos de conflicto armado.

Dice el proyecto que los miembros de “los grupos y estructuras” mantengan hasta el 6% de sus bienes si colaboran con la justicia. Otros beneficios incluyen penas intramurales muy bajas y un componente de justicia restaurativa, lo cual ya existe, con otros porcentajes, en la Ley 1708 del 2014.

Además, estas propuestas no tratan de reformar figuras como la extradición, donde sin renunciar a ella se podría lograr un nuevo tratado con Estados Unidos ajustado a la cooperación judicial y policial con fines penales, como parte del derecho penal internacional del siglo XXI.

En síntesis, Colombia tiene ya una justicia penal basada en beneficios por una mayor colaboración con el propósito de desmantelar organizaciones criminales complejas, pero en esta ocasión no satisfacen las expectativas de la multi criminalidad ni de las víctimas.

De todo, al mismo tiempo y sin orden

El problema capital de este gobierno es el desorden.

Es evidente que la ansiedad del mandatario se transmite a su equipo de gobierno, lo cual de paso ha generado un nudo gordiano y una torre de babel.

Ya la paz era una política de Estado en Colombia, no solo por el artículo 22 de la Constitución de 1991, sino por la Ley de orden público, utilizada por seis gobiernos consecutivos para sacar de la guerra a más de 90.000 combatientes.

Así, un enfoque de paz total desde la actualización de la ley de orden público, sustentado en una “política de Estado” y un gabinete de paz, debieron aprovechar las instituciones que ya estaba funcionando.

Por eso figuras como Rodrigo Londoño han denunciado que incluso se sentían más seguros bajo el gobierno anterior, aunque también han matizado estas declaraciones.

Formular un proyecto de sometimiento  con esa  filosofía  habría sido más viable desde el Ministerio de Justicia que desde una ya colapsada Oficina del Alto Comisionado para la Paz.

Es habitual encontrar en los proyectos de reforma del gobierno Petro la creación de un sinnúmero de instancias (Instancia de alto nivel para caracterizar las organizaciones, por ejemplo) y comités. En materia de paz, eso implica un alto riesgo de caer en impunidad.

Si las víctimas no ven la justicia, la reparación, la no repetición y sus derechos a la verdad en tiempos razonables, se consolida las críticas del fiscal general, la procuradora y tantos especialistas: no es el fondo, son las formas casi siempre.

¿Y los derechos de las víctimas?

En Colombia nos hemos acostumbrado a una narrativa alrededor de las personas que han padecido fenómenos de violencia. Pocos países tienen más interiorizado el leguaje de la justicia, la verdad y la reparación integral.

Foto: Fiscalía - Colombia ya cuenta con una justicia penal soportada en beneficios. Esta se presenta cuando hay mayor colaboración para el desmantelamiento de estructuras criminales.

Es habitual encontrar en los proyectos de reforma del gobierno Petro la creación de un sinnúmero de instancias (Instancia de alto nivel para caracterizar las organizaciones, por ejemplo) y comités. En materia de paz, eso implica un alto riesgo de caer en impunidad.

El proyecto de Ley 288 del 2023 no es ajeno a los avances al respecto, fruto de varios procesos de negociación y de aplicar la justicia transicional. Pero el proyecto no incluye claridades que a estas alturas ya deberían estar completamente despejadas.

Tanto en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos como en la jurisprudencia penal internacional contamos con elementos suficientes para verificar los procesos de restitución, rehabilitación, indemnización, no repetición y medidas de satisfacción para las víctimas.

Los retos de la ley

Muchas son las dificultades que tiene por delante el proyecto de negociación con las “estructuras criminales de alto impacto” que se ha llamado de “sujeción”, pero se ha comunicado como de “sometimiento”.

Los problemas van desde aproximaciones conceptuales llenas de eufemismos hasta elementos que en la práctica van a obstaculizar el desmantelamiento de las organizaciones y los derechos de las víctimas. Los cambios también consisten en valorar lo construido y construir sobre los pilares existentes más fuertes.

Le recomendamos: Sometimiento a la justicia: ¿talón de Aquiles de la “Paz total”?

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Jean Carlo Mejía

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Jean Carlo Mejía

* Abogado, investigador en temas de conflicto armado, justicia para la transición, seguridad y defensa, extradición y derecho internacional, derechos humanos y derecho internacional humanitario. Columnista.

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Jean Carlo Mejia AzueroLa instauración de una nueva justicia penal militar avanza lentamente, pero subsisten problemas como la vigencia a medias del Código que acaba de expedirse, la falta de instituciones para administrar esa justicia y sobre todo, los errores de fondo en su debate público.  Qué hacer con las cárceles para militares y policías y qué va a suceder con la justicia penal para ellos.

Jean Carlo Mejía*

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Jean Carlo Mejía

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Jean Carlo Mejía

* Abogado, investigador en temas de conflicto armado, justicia para la transición, seguridad y defensa, extradición y derecho internacional, derechos humanos y derecho internacional humanitario. Columnista.

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