Carlos Andres Ramirez Gonzalez, autor en Razón Pública
Foto: Centro de Memoria Histórica

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¿Qué pasó con la “Paz Total” del gobierno Petro y el acuerdo de paz de 2016? Un análisis sobre las perspectivas y proyecciones de ambos procesos para la esperada paz en Colombia.

Carlos Andrés Ramírez González*

Gobierno y acuerdo de paz

Este año se cumplen ocho años de la firma del acuerdo de paz que cerró, al menos de

manera formal, el conflicto entre el Estado colombiano y la guerrilla de las FARC. En este tiempo, la ejecución de lo pactado no ha sido sencilla. Numerosos impedimentos, tanto políticos como técnicos, no han permitido un desarrollo óptimo de las transformaciones sociales que se plantearon.

Adicionalmente, numerosos contradictores han puesto en tela de juicio las bondades de lo acordado y han tratado de minimizar o limitar el alcance de puntos esenciales como la reforma rural o los mecanismos de verdad, justicia y reparación. Sin embargo, un contradictor inesperado ha irrumpido con fuerza en el escenario político en los últimos meses: el gobierno de Gustavo Petro.

En mayo de este año, en un pronunciamiento confuso, el presidente anunció que iría ante la ONU para denunciar que el Estado colombiano no está cumpliendo el acuerdo de paz con las FARC. Aunque su idea parece cierta, resulta extraño que un jefe de Estado hable de denunciarse a sí mismo por el incumplimiento de lo pactado en 2016.

Esto es aún más difícil de entender si tenemos en cuenta que durante la campaña de 2022, el hoy presidente y su campaña tomaron la ejecución de dichos acuerdos como uno de los pilares sobre los cuales descansaba su propuesta programática. Como iniciativa complementaria a este planteamiento, se creó la idea de la “Paz Total” que, más que competir con lo acordado en 2016, parecía complementar su visión de la paz territorial. A casi dos años de gobierno, el panorama no podría ser más diferente: tanto el presidente como varios de sus altos funcionarios han discutido sistemáticamente los temas acordados y los avances realizados hasta el momento.

¿Acaso el gobierno Petro se está reinterpretando o distanciándose de los acuerdos firmados con las FARC? Si es así, ¿cuáles serán las implicaciones en el futuro?

La verdad y la justicia en disputa

El gobierno ha sido especialmente duro con la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). En octubre del año pasado, en una carta enviada a la ONU, el gobierno reafirmó su compromiso con los acuerdos, pero citó la necesidad de que la JEP aplicara su mandato dado que “evadirlo o esquivarlo” necesariamente acarrearía responsabilidades. La provocadora redacción de la carta llevó al presidente de la jurisdicción, Roberto Vidal, a pedir independencia en su accionar.

Más recientemente, el presidente Petro cuestionó a la JEP como tribunal de cierre y al problema que, según él, implica tener verdades fragmentadas en los tribunales. El problema con esto es que, como bien lo dijo Roberto Vidal en una entrevista, se desconoce el trabajo enorme del tribunal en la búsqueda de la verdad y se ataca directamente la efectividad de uno de los pilares de los acuerdos de paz.

Más graves aún fueron las declaraciones del entonces canciller Álvaro Leyva en el Consejo de Seguridad de la ONU a finales del año pasado, en donde dijo que la verdad se estaba limitando en el tribunal y que lo pactado se estaba “descarrilando”. Debe reconocerse que el gobierno no es el único protagonista de estas críticas, pues la falta de sentencias del tribunal ha levantado toda una ola de críticas a su accionar.

De la misma manera, el gobierno ha tenido una posición poco clara respecto al informe de la Comisión de la Verdad y a la construcción de la verdad después de la firma de los acuerdos.  María Gaitán, designada por el presidente en 2022 como directora del Centro Nacional de Memoria Histórica, ha manifestado en varios medios —incluyendo una entrevista dada a María Jimena Duzán en su podcast— que la verdad plasmada en el informe es limitada.

A raíz de la declaración, se han ocasionado tensiones con los excomisionados de la verdad y problemas con la inclusión de las conclusiones del informe al interior del Centro. Además, expertos han cuestionado el cambio hecho por Gaitán para registrar los hechos del conflicto anteriores a 1958 como se habían registrado tradicionalmente

Más allá de los debates, lo que se muestra en este punto es una necesidad de problematizar dos de los principales puntos del acuerdo por parte del gobierno, causando más dudas que certezas frente a su posición en ambos asuntos.

La arquitectura de la implementación

Respecto al diseño institucional encargado de la implementación, una de las primeras acciones del actual gobierno fue un revolcón total a la organización administrativa de la presidencia. Ese cambio implicó la desaparición de la Consejería para la Estabilización y la consolidación y la creación de la Unidad para la Implementación del Acuerdo de Paz, adscrita esta vez a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz.

El mensaje resultó claro: la implementación del acuerdo de 2016 es una arista de varias al interior de la “Paz Total”. Sin embargo, esta nueva estructura ha resultado poco funcional, dado que hasta Gloria Cuartas, primera directora de la unidad, expresó su preocupación por la falta de relevancia de la implementación después de eliminar la consejería. Consejería que, en últimas, Cuartas propone reconstruirla.

En el marco de la política de “Paz Total”, el gobierno estableció la posibilidad —y casi que la necesidad— de poder negociar con las disidencias, tanto aquellas que firmaron el acuerdo y lo desconocieron, como aquellas que nunca entraron.

Foto: Unidad de Implementación del Acuerdo de Paz - La transformación implicó la desaparición de la Consejería para la Estabilización y la Consolidación y la creación de la Unidad para la Implementación del Acuerdo de Paz adscrita esta vez a la Oficina del Alto Comisionado para la Paz.

Situación similar sucede con los firmantes del partido Comunes que también han criticado la nueva arquitectura y la funcionalidad a la hora de implementar los puntos del acuerdo.

El acuerdo y las disidencias

En el marco de la política de “Paz Total”, el gobierno estableció la posibilidad —y casi que la necesidad— de poder negociar con las disidencias, tanto aquellas que firmaron el acuerdo y lo desconocieron, como aquellas que nunca entraron. Esta nueva visión, por supuesto, pone en entredicho la fuerza del acuerdo de 2016 y puede fomentar incentivos perversos de cara a los acuerdos futuros.

Esta tesis, defendida tanto por Humberto De la Calle, como por el expresidente Juan Manuel Santos, discute la posibilidad de entablar diálogos políticos con la Segunda Marquetalia y el —mal llamado— Estado Mayor Central, en vez de promover procesos de desmovilización colectiva como se ha tratado de hacer en contextos como Buenaventura y el Valle de Aburrá.

Que el gobierno siquiera contemple esta posibilidad habla justamente de una instrumentalización del acuerdo, volviéndolo un medio y no un fin en sí mismo.

Otra de las distorsiones creadas alrededor del acuerdo de 2016 refiere a su instrumentalización para conseguir otro tipo de objetivos políticos.  En lo que va del 2024, el presidente Petro ha propuesto la convocatoria de una Asamblea Constituyente que, primero, mediante un llamado al poder constituyente, seguido de un referendo y finalmente de una interpretación forzada del acuerdo firmado entre el Estado y las FARC.

Esta idea, planteada públicamente por el excanciller Leyva y el exfiscal Eduardo Montealegre hizo eco en algunos sectores políticos e incluso el presidente defendió la posibilidad de que este proceso se materializara. No obstante, los arquitectos del acuerdo de 2016 rechazaron tajantemente la idea e, incluso, refirieron a que era una de las líneas rojas durante la negociación.

Que el gobierno siquiera contemple esta posibilidad habla justamente de una instrumentalización del acuerdo, volviéndolo un medio y no un fin en sí mismo.  Además, la idea abre la posibilidad de que en otras mesas de diálogo sí se discuta la posibilidad de una constituyente, lo que puede resultar perjudicial.

Un panorama poco claro

De lo anterior pueden establecerse tres conclusiones. Primero, la posición del gobierno respecto de los acuerdos de 2016 no deja de ser confusa. Si bien en campaña se prometió un apoyo irrestricto a cumplir y defender el acuerdo, en dos años de gobierno no termina de ser claro el objetivo de los ataques y cambios narrativos que se han planteado.

Una situación es reconocer públicamente que la ejecución dista mucho de ser óptima y otra muy diferente es poner en duda si los puntos pactados efectivamente eran propicios para cerrar el conflicto con la extinta guerrilla de las FARC. Esto no implica que los acuerdos sean infalibles y perfectos, pero sí llama la atención sobre la visión de futuro del actual gobierno.

Segundo, la problematización del asunto también afecta la puesta en marcha de la política de “Paz Total”. Las dudas sembradas en temas como el manejo de las disidencias e incluso el alcance político y jurídico que pueden llegar a tener las mesas, tienen un efecto directo en los numerosos diálogos abiertos por el gobierno en todo el territorio nacional. Ser claros con los fines y metas de ejecución del acuerdo de 2016 es también aclarar los objetivos de la “Paz Total” y sus posibles efectos hacia el futuro.

Por último, a pesar de tener un panorama tan poco claro en materia de paz y postacuerdo, el gobierno sigue teniendo una ventana de oportunidad para avanzar de manera decidida en la ejecución de los acuerdos de 2016. Toda la confusión creada alrededor de este tema solo ocasiona mayores problemas en esta tarea y más dudas para las víctimas del conflicto y las partes interesadas que lo avalaron y hoy esperan su total cumplimiento.

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Carlos Andres Ramirez Gonzalez

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Carlos Andres Ramirez Gonzalez

*Profesional en Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Sergio Arboleda, magíster en Estudios Políticos de la Universidad Nacional de Colombia. Profesor asociado y miembro del Grupo de Análisis Político (GAP) del programa de Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Sergio Arboleda. Director del semillero Democracia, Conflicto y paz.

Foto: Radio Nacional

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La reforma o la eliminación del ESMAD fue una de las promesas más destacadas de la campaña electoral de Petro. En estos meses han seguido los anuncios, pero seguimos sin cambios tangibles —ni claridad sobre los mismos—. ¿Cómo deben orientarse los cambios?

Carlos Andrés Ramírez González*

El debate

El paro nacional de 2021 tuvo varios efectos importantes para entender la situación actual del país.

Por un lado, mostró un descontento generalizado con la situación económica y social que se vio agudizada por la pandemia y que, sin lugar a duda, catapultó la candidatura de Gustavo Petro a la presidencia. Por otro lado —y este será el punto central de mi artículo— se planteó un debate sobre el papel de la Policía Nacional, más específicamente sobre el Escuadrón Móvil Antidisturbios (ESMAD) y sobre sus formas de contener las movilizaciones.

Y no era para menos: la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos documentó por lo menos 46 muertes verificadas, 44 civiles y dos policías, en el marco del paro. La cifra de heridos por los enfrentamientos entre la Fuerza Pública y los manifestantes fue de varios miles, poniendo en entredicho su acatamiento de los protocolos internos y el respeto por los derechos humanos.

Parte de este debate fue muy importante para la carrera presidencial de Gustavo Petro. Su discurso, justamente, se basó en la necesidad de reformar la Policía y el ESMAD. Pero a poco más de siete meses de su elección, este tema no es claro y aún no se conocen directrices claras para concretar esta reforma.

Un grupo considerable de políticos y ciudadanos exigieron la eliminación total del ESMAD y una reforma profunda de la Policía que implicara  cambios tangibles en materia de respeto de los derechos y tratamiento de la ciudadanía. Otro grupo, mucho más mesurado, entendió que el único camino viable era la reforma en vez de la supresión de esta fuerza policial.

Parte de este debate fue muy importante para la carrera presidencial de Gustavo Petro.  Su discurso, justamente, se basó en la necesidad de reformar la Policía y el ESMAD. Pero a poco más de siete meses de su elección, este tema no es claro y aún no se conocen directrices claras para concretar esta reforma.

Lea en Razón Pública: Retos y dilemas del uso del ESMAD en la protesta en Colombia

Foto: Twitter: Policía de Colombia - Aunque el PND propone que la Policía salga del Ministerio de Defensa y entre a otro ministerio, no menciona nada respecto de la reforma o el desmantelamiento del ESMAD.

El ESMAD en la era Petro

El 10 de febrero el ESMAD hizo presencia en la Universidad Nacional para controlar una protesta que se realizaba en sus inmediaciones, pero el concejal Diego Cancino denunció que uno de los jóvenes que se manifestaban sufrió una herida causada por un proyectil de goma que le quitó la vista de un ojo. Este hecho, como lo tituló la revista Cambio, es el primer caso de este tipo en el gobierno Petro y pone de nuevo este problema en el centro del debate.

El tema resulta más importante si recordamos que unos días después de su posesión como presidente, Petro ordenó realizar cambios a este cuerpo operativo. Estos ajustes, anunciados por el director general de la Policía Nacional, Henry Sanabria, se pueden resumir en los siguientes puntos:

  • Cambio en el nombre de unidad, que pasaría de llamarse Escuadrón Móvil Antidisturbios a Unidad de Diálogo y Acompañamiento a la Manifestación Pública.
  • Cambios estéticos en el uniforme de los integrantes del ESMAD, destacando incluso el uso de cascos blancos para el caso de una de las secciones de la unidad: el Dispositivo Básico de Acompañamiento (DBA).
  • Cambios estéticos en las tanquetas y el uso de los más viejos de estos vehículos como ambulancias y unidades de socorro.
  • Darle prioridad al diálogo antes de cualquier intervención, lo cual implica movilizar al ESMAD como último recurso —algo que ya estaba establecido, pero que es complicado en la práctica—.

Además de que estos cambios son más bien de forma y no de fondo, los ajustes ya estaban en discusión bajo el gobierno pasado y muchos de ellos se dejaron en firme con la publicación y sanción del Estatuto de reacción, uso y verificación de la fuerza legítima del Estado y protección del derecho a la protesta pacífica en 2021. Este estatuto ya hablaba del uso de la fuerza como último recurso del escuadrón, e incluso de la prohibición de cierto tipo de armamento con potencial de efectos mortales en caso de no manipularse bajo protocolos estrictos.

Todo ello lleva directamente a analizar los documentos rectores de política de este gobierno: las bases del Plan Nacional de Desarrollo y el documento que especifica sus resultados, el Plan Nacional de Desarrollo que acaba de radicarse.

El primero insiste en el enfoque de seguridad humana y entiende a la Policía como una entidad esencial en los propósitos de construcción de paz y bienestar social, más allá del enfoque de seguridad tradicional. Específicamente en el tema del ESMAD, las bases del plan plantean “la creación de una fuerza orientada a la solución pacífica e inteligente de los conflictos que reemplace al Escuadrón Móvil Antidisturbios (ESMAD)”. Este punto responde al debate sobre la reforma o la desaparición total del ESMAD, dado que se optará por mantener una fuerza antidisturbios que no esté asociada con el nombre del actual escuadrón y, al menos en el texto de la ley, basada en el respeto de los derechos humanos y el derecho a la protesta.

Además de lo anterior, este primer documento plantea la mejoría de la Justicia Penal Militar y Policial (JPMP) para velar por el buen comportamiento de los uniformados en los distintos escenarios de actuación.

La primera “gran transformación” que propone el Plan de Desarrollo (PND) incluye la posibilidad de que la Policía Nacional salga del Ministerio de Defensa y entre a otro Ministerio que refuerce el papel civil de este organismo. Aunque se ha hablado del Ministerio de Justicia para acoger a la entidad, aún no hay claridad al respecto.

Pero lo más llamativo del proyecto de ley del PND es que no habla del ESMAD en ninguno de sus artículos, y mucho menos deja ver en detalle las características del nuevo cuerpo que sustituiría a este escuadrón.

La reforma o el tratamiento que el gobierno Petro pretende darle al ESMAD sigue siendo entonces muy confusa. Las medidas concretas no figuran en los marcos de acción que propone el PND, ni en la agenda legislativa que por ahora se concentra en la reforma política, la de salud, la laboral, la de la justicia y la pensional.

Y mientras tanto al hecho ya mencionado del joven que perdió uno de sus ojos, se suman nuevas actuaciones del ESMAD en Medellín, en el barrio Marsella de Bogotá y en la Universidad Nacional. Todo esto en el lapso de apenas dos semanas. Por eso la importancia que tiene y que tendrá este tema en los próximos meses de gobierno.

Los puntos clave para un nuevo cuerpo de contención

A la espera de mayor claridad por parte del gobierno, conviene puntualizar los temas clave que se deberán tener en cuenta para reformar o reemplazar al ESMAD.

  • Deben precisarse los alcances de la “solución pacífica e inteligente de los conflictos”, porque aunque es necesario prevenir cualquier choque violento entre la Fuerza Pública y los civiles, la experiencia comparada muestra que en la realidad los cuerpos creados para la contención de disturbios son cada vez más especializados, humana y tecnológicamente, para evitar cualquier alteración al orden público. De allí la dificultad de usar al ESMAD como último recurso, aunque, en teoría, esa siempre ha sido su naturaleza.
  • En estrecha relación con lo anterior, será clave mejorar las capacidades de la Policía en materia de diálogo preventivo, acompañamiento y atención temprana, justamente para modificar el uso inmediato y primario del cuerpo antidisturbios.
  • Definir el alcance y aumentar la eficacia de la supervisión civil —lo cual implica dirimir los problemas de mando entre las autoridades nacionales y locales— sobre la actuación de este tipo de escuadrones y los efectos de esta vigilancia.

La reforma o el tratamiento que el gobierno Petro pretende darle al ESMAD sigue siendo entonces muy confusa. Las medidas concretas no figuran en los marcos de acción que propone el PND, ni en la agenda legislativa que por ahora se concentra en la reforma política, la de salud, la laboral, la de la justicia y la pensional.

  • Sería en error político insistir en reformas cosméticas de la fuerza pública. No basta cambiar el nombre y los colores; hay que repensar el tipo de armamento no letal y el equipamiento defensivo que tendrá la nueva unidad, las exigencias en materia de entrenamiento y el mejoramiento de los mecanismos de cumplimiento de los protocolos de actuación.
  • Mejorar la relación entre la Policía Nacional y los ciudadanos. El cambio de nombre de la unidad antidisturbios es clave, pero no suficiente. Hay que crear confianza en la institución, y eso puede lograrse bajo un nuevo escenario de entendimiento de las actividades policiales y su alcance en los diferentes escenarios sociales.
  • Pese a la indignación social que puede constatare sobre todo en redes sociales, destruir por completo la unidad antidisturbios y no reemplazarla por un cuerpo cuanto menos similar no es una opción viable. La naturaleza de las actividades de Policía implica la existencia de un cuerpo con las capacidades suficientes para contener disturbios y actividades violentas que puedan ocurrir en diversos

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Carlos Andres Ramirez Gonzalez

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Carlos Andres Ramirez Gonzalez

*Profesional en Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Sergio Arboleda, magíster en Estudios Políticos de la Universidad Nacional de Colombia. Profesor asociado y miembro del Grupo de Análisis Político (GAP) del programa de Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Sergio Arboleda. Director del semillero Democracia, Conflicto y paz.

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