De Duque a Petro

El primer reto que enfrentará el gobierno de Gustavo Petro en materia presupuestal es la aprobación del Presupuesto General de la Nación (PGN) para 2023.

Dada la legislación vigente, el gobierno de Duque debe radicar el proyecto de PGN ante el nuevo Congreso entre el 20 y 29 de julio. Dicha ley debe ser aprobada por el órgano legislativo, a más tardar hacia finales de octubre. De ahí que la construcción del PGN para el 2023 dependa de la capacidad del nuevo ministro de Hacienda y de las coaliciones de gobierno para justar el proyecto inicial a sus propósitos políticos.

Por esta razón, la aprobación del PGN es un desafío y es una oportunidad para lograr victorias.

Entonces, el insumo inicial para el PGN provendrá del gobierno saliente. Las entidades e instituciones del nivel territorial proponen un monto para el funcionamiento, la inversión, y el servicio de la deuda interna y externa en 2023. Estas solicitudes se remiten al Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda, entidades que a su vez elaboran el proyecto de PGN.

Este es el panorama presupuestal

El anteproyecto de PGN se presentó en el mes de abril. Lo más probable es que sean ajustados sus supuestos, sus distribuciones y sus prioridades para el corto y para el mediano plazo.

En cuanto a los supuestos macroeconómicos, deberán tenerse en cuenta los cambios en la situación internacional: la posible recesión en Estados Unidos; el aumento acelerado de la tasa de interés por parte de la Reserva Federal; los problemas en la cadena global de suministros —resultados de las medidas chinas para enfrentar nuevas olas de COVID—, y la guerra en Ucrania.

Todos estos sucesos se traducen en un proceso inflacionario global, es decir, más restricciones de acceso al financiamiento. En consecuencia, el dólar se encarecerá, y aumentará la tasa de interés para la deuda colombiana.

Sobre esta base es probable que las necesidades presupuestales para cumplir los compromisos de deuda superen los 89 billones que contempla el anteproyecto de PGN. Además, demandará un mayor esfuerzo fiscal, pues el componente de inversión depende de la adaptación de los diferentes sectores al nuevo panorama global.

¿Menos gasto en medio de la inflación?

Es paradójico que el anteproyecto implique una política de austeridad, es decir, una reducción del gasto público. Sin tener en cuenta el monto destinado al servicio a la deuda, este sería el PGN más bajo con relación al PIB desde 2009.

Uno de los desafíos normales de la política fiscal es el ritmo para enfrentar diferentes choques en la economía. Pero hay señales claras de que estamos muy cerca de una recesión internacional, aun en medio de un proceso inflacionario acelerado (este fenómeno se conoce como estanflación).

La construcción del PGN tiene una particularidad: un porcentaje alto del gasto está obligatoriamente destinado a las asignaciones específicas. Por esta razón, las transferencias representan, en promedio, el 38 % del presupuesto anual.

Por otra parte, los gastos de funcionamiento suelen ser menos flexibles, y el servicio a la deuda está sujeto a los acuerdos para acceder a ese financiamiento. De ahí que la inversión sea la parte del presupuesto de la cual se puede disponer con más autonomía.

Lo anterior no significa un manejo totalmente deliberado del presupuesto de inversión, pues una parte importante de estos recursos suelen estar supeditada a decisiones de periodos anteriores.

De los 43 billones para inversión dentro de la propuesta de PGN 2023, el 80 % se concentra en 7 de los 30 sectores en los que suele clasificarse las asignaciones del presupuesto.

No obstante, la inversión no se refiere exclusivamente a la formación bruta de capital fijo. Incluye el aumento de la capacidad productiva, o de la infraestructura pública, pero también los gastos asociados con la prestación de servicios, o transferencias a la comunidad. De modo que la inversión también contempla los programas sociales.

En promedio, del gasto en inversión apenas el 20 % se destina a la infraestructura. Esto exige analizar las entidades que hacen parte de cada uno de los sectores, en consulta con quienes planifican estos gastos. Sólo así podrán garantizarse procesos de cambio y mejoramiento productivo,  como la transición a una economía baja en carbono, o la adaptación a los impactos del cambio climático.

Puede leer: Los retos fiscales del nuevo Ministro de Hacienda.

Los desafíos y las oportunidades

Algo que ha sido recurrente en el discurso del nuevo presidente, y la nueva vicepresidenta, es la apuesta por cerrar las brechas de desigualdad en Colombia. Un problema general de las economías latinoamericanas.

La CEPAL clasifica esas brechas en tres:

• La brecha de sostenibilidad social. Determina una tasa de crecimiento máxima para garantizar la reducción de la pobreza y la desigualdad.
• La brecha de sostenibilidad. Determina una tasa de crecimiento máxima para garantizar la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero.
• La brecha externa. Determina una tasa de crecimiento máxima para garantizar nuestras condiciones productivas, y nuestra relación con el resto del mundo (comercial y financieramente).

Así pues, para cerrar esas brechas es necesario el trabajo del Estado. El gasto público por sí solo no va a alcanzar el cierre de las brechas mencionadas.

En la discusión sobre PGN, y en particular del presupuesto de inversión, se encuentra un desafío y una oportunidad. Podrán redirigirse los recursos y garantizar políticas que suavicen el choque del ciclo internacional, y que, además, señalen el camino para llevar a cabo una política de cambio.

Aunque estos dos sectores son claves para avanzar hacia la transición energética, la soberanía alimentaria y el mejoramiento de la productividad, mantienen recursos paupérrimos en el presupuesto de inversión:

• Agricultura y desarrollo rural, con una asignación de 886,4 miles de millones de pesos. El 2 % del gasto de inversión total para 2023.
• Ambiente y desarrollo sostenible, con una asignación de 383,4 miles de millones de pesos. El 1%, del total de gasto de inversión para 2023.

Aun así, el campo, la adaptación al cambio climático y la inversión en tecnologías limpias serán claves en el actual escenario global.

Por otro lado, el servicio a la deuda deja unos márgenes de acción que parecen más estrechos: la propuesta del PGN es destinar 89 billones de pesos a cumplir estos compromisos. Aunque Colombia mantiene una mayor proporción de su deuda en pesos —como otros países de la región—, esto no la exime del efecto negativo de la depreciación sobre la deuda que mantiene en moneda extranjera.

Durante el período más agudo de la pandemia, algunas organizaciones y economistas destacados pidieron alivios financieros para los países de ingresos bajos. Después pidieron extenderlos a países de ingreso medio, pero esta propuesta no tuvo mucho eco.

Así que el componente de la deuda externa es muy inflexible. Si hubiera una mayor capacidad de negociación en bloque, y con miras a una posible recesión global, podrían pedirse alivios. No obstante, en el corto plazo no es algo factible.

Al final, el proceso de construcción del PGN tiene espacios para ser ajustado en conformidad con las nuevas metas. De ahí que, los retos puedan convertirse en oportunidades para el gobierno entrante.