¿Plebiscito, “congresito” o asamblea constituyente? ¿Curules automáticas para los desmovilizados? ¿Cuáles opciones tienen sentido y cuáles son inviables entre las varias propuestas que han surgido de la mesa de La Habana?
Juan Manuel Charry*
El proceso
El 26 de agosto de 2012 el gobierno de Santos y las FARC iniciaron su proceso de negociación alrededor de cinco temas: política agraria, participación política, drogas ilícitas, víctimas y fin del conflicto Las conversaciones han avanzado bajo el principio de que “nada está acordado hasta que todo esté acordado”, en medio del conflicto y sin un plazo convenido de antemano.
Tras la firma del acuerdo final se procedería a su “implementación”, dando especial importancia a las regiones e incluyendo comisiones de seguimiento y verificación, conformadas por representantes de las partes y de la sociedad en su conjunto.
Habría acompañamiento internacional, cronograma, presupuesto, herramientas de difusión y un mecanismo para la “refrendación” de los acuerdos.
Constituyente de las FARC
 El Jefe del Secretariado de las FARC alias “Timochenko”. Foto: FARC E-Paz |
El 20 de diciembre de 2013 las FARC presentaron doce propuestas mínimas para una asamblea nacional constituyente. Se trataría de la máxima expresión del constituyente primario y soberano, fruto de un gran acuerdo político nacional, que preservaría los derechos de la Constitución de 1991 y reconocería a las minorías.
La asamblea tendría el doble propósito de refrendar los acuerdos y de ampliar la democracia colombiana. Y sin embargo los acuerdos quedarían refrendados al expedir la ley de convocatoria de la asamblea, y esta no se pronunciaría sobre aquellos, sino que expediría las normas necesarias para su desarrollo, como leyes orgánicas y estatutarias.
Distinguir, con toda precisión, entre los procedimientos para la “refrendación” y los procedimientos para la “implementación”.
La asamblea estaría conformada por 141 integrantes, con un componente estamental dentro del cual estarían guerrilleros, comunidades campesinas, indígenas, afro-descendientes, trabajadores y estudiantes organizados, mujeres, víctimas del conflicto, comunidades LGTBI, militares retirados y refugiados. Los demás serían representantes de fuerzas políticas económicas y sociales. Estos delegados serian designados de manera directa por los estamentos y mediante elección popular.
Curules para las FARC
Este pasado 11 de noviembre, la delegación de las FARC presentó otras cinco iniciativas, entre ellas la de convertir al grupo guerrillero en movimiento político con posibilidad de participación inmediata, lo cual implicaría asignarles curules en el Senado, la Cámara y otras instancias de representación popular.
Una de las primeras reacciones fue de Alianza Verde, que se mostró de acuerdo con la iniciativa y propuso 40 curules nuevas, 15 en el Senado y 25 en la Cámara. Este movimiento propuso añadir dos nuevas curules en cada una de las Asambleas Departamentales (con excepción de San Andrés y Providencia) y dos en los Concejos de aquellos 200 municipios donde las FARC tienen presencia histórica.
Las propuestas del gobierno
El gobierno por su parte ha presentado a consideración del Congreso una serie de iniciativas distintas:
- Su primera propuesta fue el Acto Legislativo 1 de 2012, o Marco Jurídico para la Paz, que establece la justicia transicional, pero que parecería superado por los recientes y parciales acuerdos sobre el tema en La Habana.
- La segunda fue la Ley Estatutaria 1745 de 2014, que permite votar los referendos necesarios para la “implementación” del acuerdo final, entre otros actos electorales.
- La tercera fue una Comisión Legislativa o “congresito” para el trámite abreviado de reformas constitucionales y legales, junto con el otorgamiento de facultades extraordinarias al presidente.
- La más reciente fue modificar el umbral para la aprobación de los plebiscitos, que actualmente es la mayoría del censo electoral, algo más de 16’500.000 votos.
Las FARC no han aceptado ninguna de las propuestas anteriores, alegando que ellas no han sido objeto de negociación en La Habana y que se trata más bien de imposiciones del gobierno al grupo guerrillero. En cuanto a modificar la mayoría para aprobar el plebiscito, las FARC afirman que se trata de una iniciativa extraña y exótica jamás considerada por ellos.
La presión del afán
Al parecer, en La Habana se han evacuado los puntos de la agenda, y solo quedan por definir algunos aspectos de la justicia transicional y el fin del conflicto. La lógica de las negociaciones impuso ceses unilaterales del fuego por parte de las FARC y se explora la posibilidad de acordar un cese bilateral y definitivo.
En este contexto, el presidente Santos y el líder de las FARC Rodrigo Londoño Echeverri acordaron el 23 de marzo de 2016 como fecha para concluir las negociaciones y suscribir el acuerdo final. No obstante se han planteado diferencias sobre la justicia transicional que han puesto en discusión el plazo por parte de las FARC.
También están por definir los instrumentos para la “refrendación” e “implementación” del acuerdo final. En cuanto a la refrendación, las FARC se han mantenido en su propuesta de una asamblea constituyente, mientras que el gobierno, que inicialmente exploró y modificó los términos del referendo, ahora propone un plebiscito reduciendo la mayoría del 50 por ciento del censo electoral al 13 por ciento.
Las FARC no tienen claridad sobre la “implementación” y la incluyen entre las funciones de la asamblea constituyente, mientras el gobierno tramita una reforma constitucional que le daría facultades extraordinarias y crearía la ya dicha comisión especial legislativa para tramitar las iniciativas gubernamentales en tan solo tres debates.
Sin duda el peor enemigo del gobierno es el tiempo, pues pretende logar el acuerdo final y las reformas constitucionales que permitan aprobarlo, así como crear los instrumentos de “implementación” dentro de este periodo presidencial, ya que no puede correr el riesgo de firmar el acuerdo y que su cumplimiento se malogre en manos del próximo gobierno.
¿Cuál es la mejor opción?
Es esencial distinguir, con toda precisión, entre los procedimientos para la “refrendación” y los procedimientos para la “implementación”.
Los primeros pretenden lograr la mayor legitimidad y respaldo para el acuerdo final es decir, que la sociedad acepte y se comprometa con el resultado de las negociaciones. Los segundos son normas que dan vida jurídica y desarrollan el contenido de los acuerdos específicos; esta “implementación” corresponde en principio al Congreso mediante los actos legislativos y las leyes correspondientes; a titulo excepcional y para los puntos más urgentes, podrían otorgarse facultades extraordinarias al presidente.
No se trata de lograr la aprobación formal del acuerdo final con las FARC, sino de alcanzar la reconciliación de la sociedad
La propuesta de una asamblea constituyente por parte de las FARC resulta equivocada, pues pretende que el acuerdo final se refrende con la ley de convocatoria y que la eventual asamblea también expida leyes orgánicas y estatutarias. Su composición estamental no solo es anacrónica, sino que atentaría contra el principio de igualdad. Esta propuesta tiene un tufillo a la Asamblea Constituyente de 1952-54.
La asignación directa de curules en el Congreso y otros cuerpos colegiados para representantes del grupo guerrillero corresponde a uno de los puntos del acuerdo que deberían implementarse en forma inmediata y que sería objeto de facultades extraordinarias del presidente.
Además está el antecedente de la Constitución de 1991 que, en su artículo 12 transitorio permitía al gobierno nombrar por una sola vez un número plural de congresistas en cada Cámara en representación de los grupos guerrilleros vinculados con el proceso de paz.
Esta posibilidad merece una buena ponderación, pues los nuevos actores políticos deberían someterse a las contiendas electorales en igualdad de condiciones que sus contradictores.
¿Refrendación o consenso social?
 Las delegaciones de paz del Gobierno y las FARC en La Habana, cuba. Foto: FARC E-Paz |
Para la refrendación del eventual acuerdo existen cuando menos tres posibilidades:
- Someter a referendo constitucional un artículo que apruebe el citado acuerdo, precisando las formas de “implementación”. Para ello habría que expedir una ley de convocatoria, que tendría control constitucional, tardaría más de un año y necesitaría una participación mínima del 25 por ciento del censo electoral (8.250.000 votos aproximadamente).
- Una consulta popular nacional que aprobaría el acuerdo y obligaría al gobierno a adoptar las políticas y presupuestos, además de a presentar las iniciativas constitucionales y legislativas. Esta consulta seria convocada por decreto, debería obtener concepto favorable del Senado, tardaría algunas semanas y exigiría la participación de la tercera parte del censo electoral (unos 11’333.000 votos).
- Un plebiscito, cuya reforma se tramitaría este año, tendría control constitucional, tardaría unos nueve meses en entrar en vigencia y requeriría una mayoría del 13 por ciento del censo electoral (cerca de 4’300.000 votos).
La implementación mediante el “congresito” minimiza las funciones del Congreso, concentra poderes y responsabilidades en el gobierno y podría significar un vicio de inconstitucionalidad por la discutible doctrina de sustitución de la Constitución.
Al final, no se trata de lograr la aprobación formal del acuerdo final con las FARC, sino de alcanzar la reconciliación de la sociedad dentro de las instituciones vigentes y sin forzar reformas ni concentrar poderes.
Como tantas veces se ha dicho, las negociaciones de paz no deben ser asunto de un gobierno, como tampoco lo debe ser la imposición de unas mayorías partidistas, sino el verdadero consenso de la sociedad que perdona, concede y reconcilia, así como del grupo guerrillero que reconoce sus responsabilidades, acepta sanciones, repara a las víctimas y ofrece garantías de no repetición.
* Abogado constitucionalista, ex decano de la Facultad de Derecho Universidad del Rosario. jcharry@charrymosquera.com.co
