Arauca: el saqueo de las regalías entre el ELN, los paramilitares y los políticos

Porque se trata del cáncer de Colombia, publicaremos esta serie de denuncias detalladas y cuidosamente sustentadas sobre la corrupción por regiones y por actores políticos. Para ayudar a mejorar las cosas, en cada caso veremos qué se ha hecho en la lucha contra este flagelo -y con cuáles resultados-. Hoy comenzamos con la historia del gran robo de Arauca.   

Javier Duque Daza*

Una mirada de conjunto

Arauca ocupa un lugar especial en el mapa de la corrupción en Colombia porque los recursos ingentes de las regalías fueron apropiados por organizaciones armadas ilegales y por las propias autoridades elegidas para defender el patrimonio público. 

Se trata de un caso de mega corrupción y de captura criminal de las rentas públicas por parte de la clase política local asociada primero con el ELN (1992-2003), y luego con el grupo paramilitar Bloque Vencedores de Arauca (2004-2007).  Lo casos más recientes han seguido involucrado a gobernadores, alcaldes y redes de contratistas.

Desde 1992 Arauca ha tenido 9 gobernadores elegidos por voto popular y 6 más en condición de encargados, de los cuales solo los dos últimos no han tenido sanciones ni han sido destituidos o condenados por la justicia.  

Lo sucedido en Arauca hace pensar en las fallas de la descentralización política, administrativa y fiscal llevada a cabo sin tener en cuenta los contextos socio-políticos y las particularidades de los municipios y departamentos.  

Para dar un vistazo inicial, esta es la lista de destituciones y sanciones a los gobernadores del departamento:

	Gobernador y partido	Situación
1992-1994	Alfredo Colmenares Chía: Partido Liberal	Investigado por la Procuraduría General de la Nación por despilfarro de las regalías y concesión de auxilios a entidades con fines políticos. Acusado por la Corte Suprema de Justicia de tener nexos con el ELN. Fue asesinado el 8 de octubre de 2001. Nunca pagó cárcel ni otro tipo de sanciones.
1995-1997	José Vicente Lozano: Partido Liberal	Suspendido en 1997 por la Procuraduría por irregularidades en el manejo de los recursos de la Nueve Millonaria. Condenado e inhabilitado por la Corte Suprema en 2010 por sus nexos con el ELN.
1998-2000	Gustavo Carmelo Castellanos: Partido Liberal	Suspendido en el 2000 por la Procuraduría. Destituido por la Procuraduría en 2001 y condenado en el 2007 por la Corte Suprema a 32 meses por rebelión, nexos con el ELN.
2001-2003	Héctor Federico Gallardo: Partido Liberal	Su elección fue anulada en 2001 por violación del régimen de inhabilidades. Condenado por la Corte a 36 meses por hacer parte del ELN en 2009.
	Carlos Eduardo Bernal: gobernador encargado un año*.	Suspendido por la Procuraduría en 2007.
2004-2007	Julio Enrique Acosta: Cambio Radical	Suspendido por la Procuraduría en 20111 por irregularidades en la firma de convenios con una ONG. Condenado en 2011 a 28 años de cárcel por homicidio y concierto para delinquir por vínculos con grupos paramilitares.
2008-2009	Freddy Forero Requiniva: Partido Cambio Radical**	Destituido por la Procuraduría e inhabilitado por 10 años.
2009-2011	Luis Eduardo Ataya: Partido Cambio Radical	Proceso actual en la Procuraduría y pliego de cargos por posibles irregularidades en un contrato para realizar “estudios y diseños del plan departamental rural de agua potable y saneamiento básico en Arauca”.
2012-2015	José Facundo Castillo: Partido Social de Unidad Nacional	Sin sanciones
2016-	Ricardo Alvarado Bestene: Coalición (CR, PU, ASI, C, PV)
Fuente: elaboración del autor * Hubo otros tres gobernadores encargados por corto tiempo: el coronel retirado Emiro Palencia Álvarez, Ignacio Llano Uribe y Óscar Garrido Muñoz. **Hubo dos gobernadores encargados durante poco tiempo: Carlos Darío Donado, entre diciembre 6 de 2008 y enero 27 de 2009 y Alejando Arbeláez Arango, viceministro de defensa para la estrategia y la Planeación, entre  e l28 de enero y el 31 de julio de 2009.

Como sugiere la lista anterior, esta historia de mega-corrupción se puede dividir en tres etapas.

Partido Liberal, en relaciones con el ELN. Foto: Consejo de Montería

1992-2003: la alianza expoliadora entre el ELN y los políticos locales

Los primeros cinco gobernadores por elección popular en Arauca cogobernaron con el ELN durante más de una década.

Esta guerrilla estaba implantada en el departamento y había logrado utilizar al Partido Liberal para apropiarse de buena parte de los recursos públicos, en su mayoría procedentes de las regalías. El Partido Liberal mantuvo su predominio y manejó el departamento en virtud del apoyo que le proporcionaba el ELN mediante la coacción y la movilización de sus bases sociales. Esta imbricación entre legalidad e ilegalidad resultó en una forma peculiar de gestión pública.

El primer gobernador por voto popular fue Alfredo Colmenares Chía, elegido en la alianza que llamaron “Convergencia Democrática”, con Adalberto Jaimes (liberal que aspiraba a la Cámara) y Elías Mateus Matus (conservador aspirante al Senado). Colmenares ganó por apenas 156 votos sobre el también liberal Marcos Ataya. Hubo denuncias sobre grandes gastos y compra de votos en la campaña [1].

Colmenares fue objeto de varias investigaciones y sanciones. En 1993 la Procuraduría le formuló pliego de cargos junto con el auditor del departamento, el ex director, el ex secretario general y el ex jefe de la Oficina Jurídica de Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías (Dainco). Se encontraron irregularidades como giro de auxilios ilegales, extralimitación de funciones y malos manejos de las regalías petroleras. Al final de su mandato la Procuraduría lo destituyó,  pero Colmenares interpuso una tutela por violación del debido proceso y el Tribunal Superior de Bogotá falló a su favor. Se trataba de investigaciones por el manejo de  auxilios y de contratos con cooperativas y juntas de acción comunal que servían de fachada al ELN. Por un error procesal  del ente de control se viciaron toda la investigación y su destitución [2].

Pese a las investigaciones el gobernador completó su período y las acciones ilegales quedaron en la impunidad. Mientras era investigado fue elegido representante a la Cámara para el periodo 1998-2002, también con el apoyo de la guerrilla. Posteriormente en el proceso contra el exmandatario Federico Lozano la Corte Suprema lo incluyó como uno de los políticos financiados por el ELN. En octubre de 2001 fue asesinado por un grupo paramilitar. Nunca fue condenado por la justicia.

Los tres gobernadores siguientes también cogobernaron con el ELN. Según la Corte Suprema, los vínculos entre estos políticos liberales y el frente Domingo Laín funcionaban así:

• Por su influencia sobre gran parte del departamento, especialmente en el Sarare (municipios de Saravena, Arauca, Arauquita, Tame y Fortul), el ELN se comprometía con los candidatos del Partido Liberal a movilizar sus bases entre colonos y campesinos o a ejercer el “clientelismo armado” cuando fuera necesario. Eran municipios con mucha pobreza y poca presencia estatal, aunque Arauca recibía grandes sumas por concepto de regalías petroleras.
• Los candidatos en cuestión habían ocupado cargos públicos anteriormente y se habían relacionado con el ELN. Algunos fueron condenados por los delitos de concierto para delinquir y  rebelión, aunque otros se acercaron a esta guerrilla como una estrategia de sobrevivencia ante las  FARC y el avance de la Unión Patriótica en el departamento desde la primera elección de alcaldes en 1988 [3].
• Los candidatos acordaban un plan de inversión social con el frente Domingo Laín, asignaban cuotas burocráticas y nombraban como secretarios del departamento a personas recomendadas por la guerrilla. También se tramitaban contratos ficticios de obras y los dineros eran desviados hacia el ELN. En algunos casos la gobernación contrataba obras con juntas de acción comunal controladas por esa guerrilla. En otros casos los contratos se firmaban pero las obras no se realizaban y el dinero quedaba repartido entre los contratistas, el gobernador y el ELN.
• El beneficio era recíproco: los políticos obtenían cargos, estatus e ingresos, y el ELN   obtenía recursos para sostener su operación militar y gratitud popular por los servicios u obras que gestionaba, suplantando de este modo al Estado.

El segundo gobernador fue José Vicente Lozano (1994-1997), a quien la Procuraduría sancionó durante el ultimo año de su mandato  por no solicitar la transferencia de los recursos de la lotería la “Nueve millonaria” –de cuya junta directiva hacía parte-para el sector salud. Posteriormente fue condenado por la Corte Suprema como cómplice de rebelión agravada, por haber accedido al cargo gracias al apoyo del ELN y haber canalizado fondos públicos hacia esa guerrilla a través de la contratación [4].  En la sentencia se lee lo siguiente:

Desde el año 1980, la organización subversiva autodenominada ejército de liberación nacional –e.l.n.- creó el frente “Domingo Laín Sáenz” en el departamento de Arauca, con el propósito fundamental de obtener recursos económicos a través del secuestro y la extorsión que en principio afectó a las compañías petroleras radicadas en aquella zona del país, actividad que se incrementó a partir de 1982 en el sector de Caño Limón;  posteriormente el frente subversivo extendió sus acciones a los agricultores y ganaderos del departamento. De manera progresiva, para los años noventa, especialmente a partir de 1992, el grupo insurgente se especializó en el apoderamiento de los dineros públicos a través de la contratación oficial, y para ello infiltró a miembros de la organización en las administraciones departamentales del Arauca (alcaldías, gobernación, gerencias de institutos descentralizados) contando con el apoyo de contratistas vinculados a la región, pero igualmente afectos a la organización subversiva.

La investigación se fundamentó en que fue Lozano Fernández uno de aquellos miembros del grupo armado ilegal que se desempeñó primero como Alcalde de Saravena, después como diputado a la Asamblea Departamental del Arauca, posteriormente como Gobernador del Departamento para el periodo constitucional 1995-1997 y finalmente accedió al cargo de congresista (Representante a la Cámara) [5].

No se trataba de un político presionado por la coacción o por las circunstancias. Para la Corte Suprema, Lozano era un integrante de la guerrilla que puso a su disposición los recursos públicos. Por eso lo condenó por el delito de rebelión [6].

En su sentencia la Corte describe con detalle cómo funcionaba la alianza entre gobierno y guerrilla, incluyendo el uso de los llamados “vikingos” o escritos de los comandantes guerrilleros donde impartían órdenes a los funcionarios del departamento o de los municipios. Los comandantes señalaban a quién o quiénes deberían asignarse los contratos, a quiénes hacer pagos e incluso a quiénes nombrar como funcionarios. Un testigo añadió que en ocasiones varios candidatos se disputaron el apoyo del ELN para llevar a cabo sus campañas [7].

En esa misma sentencia la Corte incluye como integrantes del ELN a otros tres exgobernadores: al ya mencionado Alfredo Colmenares, a Gustavo Carmelo Castellanos (1998-2000) y a Héctor Federico Gallardo (2001-2003).

En el año 2000 la Procuraduría había suspendido a Castellanos por presunto despilfarro de las regalías y concesión de auxilios a una ONG con fines electorales.  Al año siguiente fue destituido, junto con la ex alcaldesa de la capital de Arauca (Iliana Baroni Colmenares), por contratación ilegal por más de 14 mil millones de pesos en 1999, incluyendo   convenios con la Oficina de Educación Iberoamericana (O.E.I.) para adelantar obras públicas y programas de vivienda[8].

El gobernador aceptó los cargos y fue y condenado por la Corte a 32 meses por el delito de rebelión. En su computador se descubrieron mensajes donde le rendía cuentas a dos jefes del  Domingo Laín y se supo que el ELN recibía el 15 por ciento de cada contrato, recursos que destinada por ejemplo a la compra de armas o a pagar los estudio de los hijos de los guerrilleros  [9].

Esos nexos criminales también se dieron en el caso del gobernador Federico Gallardo. Su elección fue anulada en 2001 por violación del régimen de inhabilidades (pues como gobernador encargado había sido ordenador del gasto en el período anterior). Después fue condenado por la Corte a 36 meses por el delito de rebelión.

El ELN se financiaba en buena parte a través de la extorsión y del secuestro, pero aún más con el producto de las regalías del departamento y de los municipios de Arauca. Como dijo un militar,  “si no fuera por el petróleo el ELN habría negociado hace una década, pero Arauca era como un cajero automático para ellos” [10].

La respuesta del gobierno central

Esta alianza expoliadora no fue prevenida ni detenida por el Estado central y los entes de control reaccionaron de forma tardía. Los medios de comunicación, especialmente la prensa escrita, denunciaron la corrupción y la influencia del ELN en Arauca. Incluso en 1992  el viceministro de Gobierno declaró que en este departamento se canalizaban recursos hacia la guerrilla a través de contratos con las juntas de acción comunal para supuesta ejecución de obras [11].

Pero apenas una década después se produjo la intervención sistemática de las autoridades. El golpe decisivo contra la alianza ELN-Partido Liberal fue la “Operación dignidad” del 2003.  Dentro de la “Política de Seguridad Democrática”, el gobierno Uribe declaró a Arauca como una prioridad: nombró un comandante militar y se efectuaron capturas masivas bajo el supuesto de que muchos habitantes del departamento eran cómplices del ELN.

Entre los capturados de nota figuraron el alcalde de Arauca, el presidente de la Asamblea, la contralora departamental, la gerente de la empresa de energía, el candidato liberal a la gobernación, dos candidatos a la Alcaldía de Arauca, otros candidatos a las alcaldías de Tame, Cravo Norte y Saravena, dos diputados, dos ex gobernadores (Gustavo Carmelo Castellanos y Federico Gallardo), el contador de la gobernación, la secretaria privada de la gobernación, el sacerdote y aspirante a la gobernación Helmer José Muñoz, y el excongresista Luís Hernán Capacho[12].

Diez de los 31 funcionarios capturados fueron sometidos a juicio y condenados, entre ellos los exgobernadores Carmelo (31 meses de prisión por delito de rebelión) y Gallardo (72 meses por el mismo delito). También fueron condenados por rebelión un contratista, el director del Hospital San Vicente de Arauca y exalcalde de Arauca; una líder comunitaria (la de mayor condena, de 72 meses), el alcalde de Saravena Roberto Martín Vera (36 meses de prisión) y un diputado (Ramón del Carmen Garcés, a 72 meses) [13]. Posteriormente la mayoría de los  condenados quedaron en libertad por vencimiento de los términos procesales o – como tituló algún diario- fueron “Inocentes por prescripción” [14].

La relación ELN-Partido Liberal resultó muy costosa para Arauca. Según la unidad anticorrupción de la Fiscalía, de los 1.200 millones de dólares en regalías que recibió el departamento entre 1988 y 2003, por lo menos 200 millones fueron a engrosar las arcas del ELN en forma directa, y el Domingo Laín ejerció control sobre los otros 1.000 millones de dólares de inversión departamental a través de comisiones a los contratistas.

Como gráficamente resumió un fallo del Tribunal Superior de ese departamento:

“Un "vikingo" -como llaman en Arauca a los papelitos que utilizaba el ELN para enviar sus 'recomendaciones' a los dirigentes- era más efectivo que una larga trayectoria en el sector público. El sistema de contratación se perfeccionó a tal punto que una misma persona, muchas veces de las entrañas de la guerrilla, confeccionaba las tres cotizaciones que la Ley 80 exige para cualquier obra pública y luego le giraba la 'comisión' al ELN. Otras veces ni siquiera se tomaban la molestia de realizar la obra. 'Construían' puentes que eran misteriosamente arrasados por el río antes de que alguien los viera o celebraban fiestas dignas de un faraón. Un festival del joropo en Saravena costó la astronómica cifra de 700 millones de pesos [15]^.

Miembros del ELN partícipes en casos de corrupción en Arauca.   Foto: Defensoría del Pueblo

(2) 2004-2007: paramilitares, políticos y captura de rentas del departamento

La coyuntura 2001-2003 representó para Arauca un doble proceso de cambio en la política y en la gestión pública.

Con la elección de Álvaro Uribe y en el plano nacional:

• Por un parte se produjo el tránsito de un bipartidismo con partido dominante (el Liberal) a un multipartidismo altamente fragmentado.
• Por otro lado se pasó de la captura del Estado a nivel sub-nacional por parte de la guerrilla al dominio de los grupos paramilitares que también se apoderaron temporalmente de la administración y de una parte importante de los recursos públicos.

La presencia paramilitar también se dio en Arauca. Primero asesinaron a dos políticos   supuestamente cercanos a las guerrillas: el ya dicho ex gobernador Alfredo Colmenares, y Octavio Sarmiento, exconsejero intendencial y exrepresentante a la Cámara por la Unión Patriótica, muertos ambos en 2001. Después pactaron el manejo del departamento con el nuevo gobernador Julio Enrique Acosta (2003-2007).

La llegada de los paramilitares a Arauca y su injerencia en la política local coinciden con el fortalecimiento electoral de Cambio Radical, Colombia Democrática, Convergencia Ciudadana y el Partido Social de Unidad Nacional y con el primer gobierno de Uribe, que adelantó el proceso de negociaciones con las AUC y de este modo les concedió estatus político a los paramilitares

Julio Enrique Acosta, el quinto gobernador del departamento elegido por voto popular, también fue sancionado y destituido por la Procuraduría. Había sido el primer alcalde de elección popular de la capital, Arauca (1988-1990), muy  cuestionado por sus obras suntuarias [16]. En 2008 la Procuraduría le levantó cargos junto con otras 13 personas, entre ellos varios diputados, el ex secretario de Hacienda y el presidente de la Comisión de Presupuesto. Se le acusaba de exceder sus funciones al tramitar ordenanzas para crear una tasa especial del 4,5 por ciento sobre cada contrato departamental, supuestamente para gastos administrativos. En respuesta a una acción popular, en 2007 el Consejo de Estado derogó las ordenanzas y la tasa [17].  

En 2012 Acosta fue suspendido por  irregularidades en la firma de convenios con una ONG [18] y en 2013 fue condenado a 28 años de prisión por homicidio y concierto para delinquir con los   paramilitares. Además de la muerte del registrador de Arauca, Acosta fue acusado de los homicidios de dos periodistas de “meridiano 70”, una emisora local que denunciaba actos de corrupción. Según la Fiscalía, algunos testigos fueron intimidados y otros fueron asesinados por las autodefensas.  Acosta se acogió a sentencia anticipada por el delito de concierto para delinquir con los paramilitares, pero esta decisión fue anulada en el 2016 por un error de forma (la competencia debió estar en cabeza del fiscal general de la Nación) y el acusado quedó en libertad provisional. El proceso fue reiniciado pero Acosta no quedó en libertad porque tenía  otra medida de detención preventiva dentro del juicio por los delitos de  peculado por apropiación y contrato sin cumplimiento de requisitos legales^. [19]

La maquinaria de expoliación implantada por el ELN y el Partido Liberal había sido sustituida por la de Cambio Radical y el Bloque Vencedores de Arauca, al menos bajo esta gobernación (Cambio Radical ganó la gobernación en tres elecciones consecutivas: en 2003, en el 2007 con Fredy Forero Requiniva, también destituido y entre 2009-2011 con Luis Eduardo Ataya, investigado actualmente por la Procuraduría).

La captura de la administración del departamento y la apropiación de los recursos públicos por parte del “Bloque Vencedores de Arauca” se realizaron mediante la elección o la designación de  funcionarios  públicos, pero también mediante la coacción y la violencia: torturaban y asesinaban a funcionarios que se negaban a firmar contratos, así como a ganaderos que no pagaran sus   “impuestos”. En otros casos se ejerció violencia o presión sobre los funcionarios para realizar determinadas obras, dar porcentajes o transferir recursos a la organización. El “Bloque Vencedores de Arauca” se desmovilizó en 2005 y desapareció como organización ilegal.

Entre la entrada en vigencia de la Constitución del 91 y el 2007, en Arauca se habían elegido cinco gobernadores por elección popular y uno había sido designado por el Presidente como encargado. Todos ellos habían sido sancionados, y los de elección popular destituidos. Tanto la gobernación como las siete alcaldías del departamento se vieron involucradas en redes de corrupción.

¿Fin de la pesadilla?

Después de siete gobernadores destituidos, sancionados y/o condenados (cinco del Partido Liberal y dos de Cambio Radical), fueron elegidos otros cuatro: dos de Cambio Radical (Freddy Forero Requiniva, 2007, y Luis Eduardo Ataya, 2009-2011), uno del Partido Social de Unidad Nacional (José Facundo Castillo, 2012-2015) y Ricardo Alvarado Bestene, de una coalición, en 2015.

-Freddy Forero estuvo solo un año y fue destituido por la Procuraduría por haber intervenido en favor de la empresa “Consorcio Paquetes Escolares” en un contrato millonario para adquirir útiles escolares (era el representante legal de la firma), actividad que desarrolló durante el año anterior a las elecciones [20]. Fue un caso típico de puerta giratoria: un contratista que había pertenecido a la administración pública se postula después a la gobernación con el apoyo de su socio político.

-A Luis Eduardo Ataya y a su secretaria de infraestructura física les formuló cargos la Procuraduría por irregularidades en un contrato de consultoría para efectuar “estudios y diseños del plan departamental rural de agua potable y saneamiento básico en Arauca”. [21]

Tan solo los dos últimos gobernadores no han sido acusados, sancionados ni involucrados con organizaciones ilegales.

Pero además de los gobernadores, los alcaldes se han involucrado en actos ilegales:

-El de la capital Arauca para el periodo 2008-2011, William Alfonso Reyes, fue destituido por la procuraduría en 2010; la misma sanción le fue impuesta al  jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Municipio, al secretario de hacienda y a otros funcionarios públicos: 16.000 millones de pesos provenientes de las regalías fueron colocados de manera ilegal en Probolsa, que después quebró.

-En febrero de 2016 el alcalde de Arauca, que llevaba algo más de un mes en el cargo fue encarcelado por financiación ilegal de su campaña y por compra de votos. El procesado utilizó sus contactos en el Consejo Nacional Electoral y en la Procuraduría General de la Nación para intentar desviar resultados de las investigaciones en su contra: “con poder y con plata se arregla todo”,  dijo un allegado político en la comunicación telefónica que le fue  interceptada  [22]

Moralejas

La descentralización aplicada de manera homogénea y sin considerar contextos, situaciones socio-políticas, desarrollos institucionales, presencia de actores armados ilegales, niveles de corrupción, no parece ser lo más indicado.

En el caso de Arauca la descentralización cayó en un terreno fértil para la captura de rentas por políticos y grupos armados que se turnaron en la expoliación. Mientras tanto, los controles (Procuraduría, Contraloría, la Justicia) operaron solo a posteriori, sin acciones efectivas de prevención.

Los exmandatarios y funcionarios corruptos nunca devolvieron lo que se robaron, el Bloque Vencedores se desmovilizó en medio de la impunidad, y el ELN sigue moviéndose entre el terrorismo y las tentativas de paz.

Pero no son cosas del pasado. Para la muestra dos botones:

• Un informe de 2013 daba cuenta de que recursos millonarios de las regalías estaban siendo apropiados a través de sobrecostos escandalosos en medicamentos y dotaciones del Hospital San Vicente de Arauca.
• Según otro reporte de 2017 en la capital del departamento  el promedio de oferentes en la contratación pública es 1, o sea que los contratos se asignan “a dedo” y se reducen a unos pocos contratistas que han capturado las rentas públicas.

Han cambiado los actores de la corrupción, pero las regalías siguen nutriendo los bolsillos de políticos, intermediarios y contratistas. Mientras tanto persisten los graves problemas de necesidades básicas insatisfechas y de pobreza. Esto lo sintetiza el título de un reciente análisis del departamento: Arauca: el milagro del petróleo que no se tradujo en prosperidad.

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