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Agenda Legislativa: lo que incluye y lo que queda por fuera

Escrito por Pablo Convers
Pablo Convers Congreso Santos

Pablo Convers Congreso Santos

Pabl ConversJulian SilvaUna revisión inteligente y completa de los proyectos de ley que tiene ante sí el Congreso, de los que no podrán tramitarse –por falta sobre todo de la consulta previa- y de los grandes intereses que se mueven alrededor de esta agenda: la economía, la paz, la Unidad Nacional …y la eventual reelección del presidente Santos.

Pablo Convers, Julian Silva*

Pablo Convers Silva Unidad Nacional

La Mesa de Unidad hoy reúne la casi la totalidad del Congreso y ha tenido los resultados positivos. Foto: Presidencia de la República.

Luna de miel con tensiones

Esta semana comenzó el segundo periodo de la Legislatura 2011-2012, que se anuncia tan prolífica como su antecesora: hasta fines de febrero ya se habían radicado 293 proyectos.

Aunque las propuestas de origen gubernamental son apenas unas pocas, la probabilidad de que el Congreso las tramite y las apruebe ha sido bastante alta. Por ejemplo: de los nueve proyectos aprobados en el período anterior, siete fueron de iniciativa gubernamental, lo cual demuestra la prelación del Ejecutivo y la eficacia de la Mesa de Unidad Nacional.

En efecto: para aumentar al máximo su “gobernabilidad”, el presidente Santos convocó a todos los sectores políticos a la Mesa de Unidad, que hoy reúne la casi la totalidad del Congreso y ha tenido los resultados positivos que muestran las estadísticas.

Sin embargo, hoy no es claro hasta qué punto esta amalgama de intereses le reportará beneficios a las partes, y a qué costo:

  • El tema burocrático ― apenas una arista ― salió a relucir recientemente con los “verdes”, integrantes tardíos de la coalición de gobierno, que protagonizaron un amague de salida por divergencias en temas ambientales.
  • Por otra parte y al contrario, el PIN quiere ingresar a la Mesa de Unidad, coincidencialmente con la salida de prisión de su jefe natural.

Sin duda no es tarea fácil para el gobierno tener contentos y alineados a más de 200 congresistas, cuando tiene en curso iniciativas de grueso calibre. El ministro del Interior ― principal responsable de la suerte de la agenda del gobierno ― se juega en el Capitolio sus aspiraciones futuras, factor a tener en cuenta durante este corto periodo de sesiones. 

La agenda de Santos

El paquete de proyectos y reformas más importante que ha aprobado el Congreso bajo el actual gobierno se refiere a la economía, afecta de modo significativo la estructura del Estado al centralizar determinados asuntos, y se compone:

  • tanto de proyectos ya sancionados ―Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, Sistema General de Regalías, Regla Fiscal, Sostenibilidad Fiscal, Régimen Jurídico de las Asociaciones Publico–Privadas (APP), Banco de Pagos Internacionales, Vigencias Futuras―
  • como de iniciativas en curso o pendientes: Desarrollo Rural, Reforma Tributaria, Código Minero y Reforma a la Justicia.

Varias de estas iniciativas corresponden a intenciones del gobierno anterior que no había sido posible tramitar.

Reforma de la justicia

Para el segundo periodo de la legislatura, se anticipan importantes discusiones, algunas ya en su etapa definitiva como la reforma constitucional a la Justicia y el Marco Legal para la Paz, proyectos que cursan la segunda vuelta y se consideran una prioridad dentro de la agenda legislativa.

Pablo Convers Silva Luis Gil El PIN quiere ingresar a la Mesa de Unidad,  coincidencialmente con la salida de prisión de su jefe natural: Luis Alberto Gil Castillo.
Foto. Barrancabermeja Virtual.

El presidente de la República expresó la necesidad de sacar adelante la reforma a la Justicia, que es un proceso difícil para el gobierno y para el Congreso, pues existe un claro enfrentamiento institucional con las Altas Cortes, y dada la magnitud de la reforma es importante que ésta provenga de una concertación entre las tres ramas del poder público y la sociedad civil.

El impacto económico de esta reforma consistiría en reducir los tiempos de ejecución de contratos: una justicia expedita haría a Colombia más competitiva y atractiva para la inversión de capital privado. 

Paz y fuero militar

Con respecto al Marco Legal para la Paz, en su segunda vuelta deben definirse (1) las condiciones a partir de las cuales sería posible una negociación con los grupos armados al margen de la ley, y (2) cuál sería el régimen legal aplicable a una eventual desmovilización, tema que seguramente cobrará mayor relevancia de concretarse exitosamente la liberación de secuestrados en los próximos días.

Tal como se encuentra redactado el proyecto, los militares también podrán beneficiarse de los mecanismos de justicia transicional que se creen a partir de esta reforma.

La reforma a la Justicia Penal Militar surge debido a la controversial presunción del servicio en las operaciones y procedimientos de la fuerza pública incluida en la reforma a la justicia.

La presión de las Altas Cortes y de organizaciones civiles para que se retirara esta medida de la reforma llevó al gobierno a crear una comisión de expertos que proyectara la reglamentación sobre este tema. Dicha comisión recomendó retirar el fuero penal militar y presentar un proyecto aparte con una regulación integral de la justicia militar. Mientras el gobierno apoyó dicho concepto, varios congresistas aún se muestran reticentes a retirar el fuero penal militar de la reforma a la justicia.

La gran apuesta

Como parte de la mega–reforma económica, también se encuentran iniciativas como la regulación del arbitraje nacional e internacional, el dinero electrónico y el trámite de la implementación del TLC con Estados Unidos, que buscan alinear las “locomotoras” para impulsar un crecimiento económico sin precedentes, lo que representaría un rédito político de gran magnitud para el Gobierno, cuando se empiece de veras a hablar de reelección.

Quedan por fuera

A pesar de que la agenda legislativa de este periodo es sustanciosa, se quedaron por fuera iniciativas con igual o mayor importancia que las mencionadas, tales como la Ley de Tierras y Desarrollo Rural, el Código de Minas, la Reforma a la Educación Superior, la Regulación de las CAR y la Consulta Previa.

Las CAR

Durante la ola invernal del año pasado se hizo evidente la falta de coordinación entre las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) y los entes territoriales, así como el fracaso de las CAR en su papel de policía ambiental y vigilante de las zonas de alto riesgo. Se necesita entonces modificar las competencias, las formas de financiación y la conformación de los órganos directivos de estas Corporaciones.

Por ese motivo se presentó al Congreso un proyecto para modificar la ley 99 de 1993 y adoptar un nuevo régimen jurídico de las CAR, el cual fue archivado por tránsito legislativo.

Por su parte, el gobierno optó por expedir el Decreto 141 de 2011 que modificaba las competencias y formas de selección de los órganos directivos de las CAR para afrontar los problemas más notorios puestos en evidencia por la ola invernal. No obstante, este Decreto fue declarado inexequible por la Corte Constitucional por no haberse realizado un proceso de consulta previa.

Actualmente, la presentación de este proyecto de ley requiere del trámite de la consulta previa por parte del Ministerio del Interior.

Código de Minas

Cuando la Corte Constitucional declaró inexequible por falta de consulta previa la ley 1382 de 2010 por la cual se expedía el nuevo Código de Minas, fijó un plazo de dos años para el trámite del proyecto alternativo. En estas condiciones, a partir de este año la ley 1382 de 2010 se encuentra por fuera del ordenamiento jurídico y es preciso regresar a la ley 685 de 2001. Al igual que la reforma a las CAR, el Código de Minas requiere el trámite de la consulta previa por parte del Ministerio del Interior.

Como medida tendiente a reducir la adjudicación de concesiones mineras a partir de la ley 685 de 2001 ― la cual contempla una regulación más flexible para el sector minero ― el gobierno ha declarado más de 3 millones de hectáreas como zonas de reserva especial, y por lo tanto excluidas del régimen de concesiones.

En este sentido, mientras no exista una nueva regulación ― Código de Minas y Ley de Tierras y Desarrollo Rural ― la adjudicación de concesiones mineras va a desacelerarse, hecho que afecta directamente el desempeño de la locomotora principal del actual gobierno.

Ley de tierras y desarrollo rural

Ya existe un borrador del proyecto, que está siendo examinado entre el gobierno y las organizaciones civiles y que requiere de consulta previa con las comunidades indígenas y afro-descendientes.

Esto ha dado pie a roces entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Ministerio del Interior, puesto que el primero acusa al segundo de demora excesiva en realizar aquel trámite. Pero paradójicamente, la falta de un texto definitivo del proyecto ha dificultado el proceso de consulta previa.

Este proyecto es de vital importancia, pues varias de las “locomotoras” deben moverse en el ámbito rural, para lo cual se necesita un marco normativo que permita organizar el desarrollo integral del campo, garantizar una distribución equitativa de la tierra, regular los usos del suelo (reconociendo y conciliando el potencial agrícola, turístico y minero del país), equilibrar los derechos, los bienes y los servicios entre los sectores rural y urbano, y reconstruir la institucionalidad rural.

Pablo_Convers_Silva_Ministerio_Interior

El ministro del Interior, Germán Vargas Lleras, se juega en el Capitolio sus aspiraciones futuras, factor a tener en cuenta durante este corto periodo de sesiones. Foto. Ministerio del Interior.

Consulta previa

Son pues varios los proyectos de ley represados a la espera del proceso de consulta previa por parte del Ministerio del Interior: entre otros, se han mencionado aquí la Ley de Tierras y Desarrollo Rural, el Código de Minas y la Regulación de las CAR.

Pero son aún más las solicitudes de consulta previa relacionadas con proyectos productivos y de infraestructura. En efecto, el año pasado se presentaron dos mil solicitudes de consulta previa relacionadas con la afectación de territorios de grupos étnicos, las cuales deben ser adelantadas por diez empleados de planta del Ministerio del Interior y contratistas de la Agencia Nacional de Hidrocarburos.

Si bien existe claridad sobre los requisitos mínimos de la consulta previa, es urgente diseñar un marco metodológico claro a partir del cual puedan adelantarse los procesos, fortalecer a la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior y mejorar la identificación de los grupos étnicos y de sus mecanismos de representación.

Así mismo, se hace cada vez más necesario un cambio de paradigma sobre la propia consulta previa: hay que abandonar la idea de confrontación entre el interés general y el particular, pues la diversidad cultural y la supervivencia de los grupos étnicos están alineados con el interés general de la Nación.

La consulta previa no es un obstáculo sino un derecho fundamental, esencial para garantizar la supervivencia de los grupos étnicos nacionales.

Grandes intereses

Para las semanas que restan a la actual Legislatura, es fácil pronosticar un clima menos cordial en la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo. Aunque el tiempo apremie y aunque sea indiscutible la importancia de las iniciativas pendientes, ya se han insinuado amenazas de “plan tortuga”, en cabeza nada menos que del propio presidente del Senado, por inasistencia de los ministros a las citaciones.

El ministro Vargas Lleras deberá resolver esta situación con la destreza de equilibrista ya probada. No son para nada menores los intereses en juego, tanto personales como colectivos: de un trámite legislativo exitoso dependen no sólo las aspiraciones del ministro del Interior, sino también las del presidente en el caso de una eventual reelección por definirse el próximo año, y las del propio Congreso, que ya ha sido criticado por supeditar la carga legislativa a los intereses del Ejecutivo.

Un pulso con el Congreso en estos momentos no es conveniente para ninguna de las partes, pues la aprobación del presidente Santos se mantiene elevada y conserva un amplio margen de maniobra.

Las decisiones sobre los proyectos presentados han tenido un carácter estratégico: hasta el momento es el gobierno quien ha marcado los tiempos al interior del Congreso y quien ha resultado más favorecido, pero queda por verse si esta dinámica se sostendrá en el tiempo.

* Abogado. Investigador del Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política. 

twitter1-1 @PabloConvers

**  Politólogo. Investigador del Observatorio Legislativo del Instituto de Ciencia Política. 

twitter1-1 @Julianfsilva

Pablo Convers Congreso

 

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