Adjudicación de tierras en zonas de reserva forestal y COP 16

El Proyecto de Ley 096 de 2023 plantea un desafío crucial: equilibrar la titulación de tierras en reservas forestales con la conservación ambiental. ¿Es viable el proyecto? Descubre más aquí.

El Proyecto de Ley 096 de 2023, que busca habilitar la adjudicación de tierras en reservas forestales de la Ley 2ª de 1959, representa un esfuerzo por corregir una antigua deuda con los campesinos, al mismo tiempo que enfrenta la compleja tarea de armonizar la titulación de tierras con la conservación ambiental. Sin embargo, a pesar de sus nobles intenciones, el proyecto se encuentra en una encrucijada: necesita reformas profundas para asegurar que cumpla sus objetivos sin comprometer los derechos de los campesinos ni la protección de las áreas ambientales que pretende regular. 

Como está, el proyecto es inviable.

Un Objetivo Ambicioso y Complejo

El propósito del proyecto de ley es claro: titular tierras a campesinos que llevan años ocupando reservas forestales, con el fin de reconstruir la relación entre el Estado y las comunidades, reconocer el costo de la conservación y fomentar la permanencia en el territorio. Este enfoque busca responder a un viejo clamor por el reconocimiento de los derechos de los campesinos y a la vez corregir la marginación social del campesinado que ha perdurado durante décadas, especialmente en el contexto de los acuerdos de paz.

Sin embargo, la implementación de este proyecto legislativo no está exenta de problemas. Los criterios temporales y procesales del proyecto son vagos y subjetivos, lo que abre la puerta a una implementación inconsistente y a riesgos significativos para los derechos de los campesinos. Además, la zonificación propuesta es contraria a todo principio de preservación de la biodiversidad. 

Según el Ministerio, de los 48 millones de hectáreas de las Zonas de Reserva Forestal (ZRF) de la Ley 2 de 1959, 37,2 millones (77,5%) están en alguna categoría de protección como áreas protegidas o corresponden a territorios étnicos con ordenamiento previo.¹

Las 10,8 millones de hectáreas restantes (22,5%) incluyen zonas tipo A, B o C, enfocadas en la economía forestal. Estas áreas han sido escenario de conflictos socioambientales, pérdida de bosques, acaparamiento de tierras, y expansión de la frontera agrícola, vinculándose a la Reforma Rural Integral del Acuerdo de Paz. 

El Plan de Zonificación Ambiental de la Frontera Agrícola (PZA), adoptado por la Resolución 1608 de 2021, orienta el uso del suelo en estas áreas. El PZA identifica que solo el 25% de las 10,8 millones de hectáreas ha sido deforestado y degradado por ocupación desordenada, por eso el Ministerio de Ambiente tímidamente sugiere que solo estas áreas sean objeto del proyecto de ley. 

Pese a todo esto el proyecto que incluye a las zonas de reserva altamente biodiversas tipo A y B, resulta incompatible con los objetivos de conservación, lo que podría, en lugar de proteger, comprometer los recursos naturales que busca preservar.

Por todo esto el Ministerio de ambiente conceptúa que el proyecto carece de elementos esenciales. Entre estos se encuentran un diagnóstico claro de la situación de las comunidades en las áreas de reserva, un análisis prospectivo sobre los impactos ambientales y económicos, y una adecuada evaluación de la capacidad del suelo. Además, el Ministerio subraya la importancia de garantizar la cobertura de servicios públicos y considerar las implicaciones en el ordenamiento territorial y en el Acuerdo de Paz, lo que es fundamental para asegurar un desarrollo sostenible y equitativo en la región.

Nadie quiere promover un ecocidio a puertas de la COP 16.

Reformas Necesarias y Urgentes

Para que el proyecto cumpla con sus objetivos, se necesitan modificaciones sustanciales.

En primer lugar, se debe adoptar el criterio del Ministerio de Ambiente, citado en el informe de ponencia positiva, de limitar la adjudicación de tierras a las áreas más afectadas, unas 2.5 millones de hectáreas, que son potencialmente coincidentes con la zonificación tipo C. Esta recomendación se fundamenta en las condiciones de degradación y ocupación histórica en estas zonas, buscando así evitar la expansión de la adjudicación en áreas que no han sido suficientemente evaluadas en términos de su capacidad de conservación. Esto permitiría un enfoque más focalizado y manejable, que no ponga en riesgo grandes extensiones de tierra.

Titular Zonas de Reserva Forestal tipo A y B, por más verde que sea la narrativa, equivale a rodear de títulos el parque el Chiribiquete. 

Además, es imprescindible vincular la ley con el procedimiento de barrido predial del Decreto ley 902 de 2017, para asegurar que la titulación de tierras se haga de la mano de la clarificación y formalización de todos los predios del municipio, junto con el catastro multipropósito. No tiene sentido proceder con la titulación sin una base catastral actualizada y formalizada, ya que esto podría llevar a la adjudicación desordenada y a conflictos adicionales.

Otro aspecto crucial es la definición de los beneficiarios conforme a los criterios establecidos en el Decreto ley 902 de 2017 para el registro de sujetos de ordenamiento. Multiplicar los criterios de asignación de tierras sin un marco claro podría resultar inconstitucional y aumentar la discrecionalidad en la adjudicación.

Propuestas Alternativas: Titulación Condicionada y Creación de una Agencia Forestal

El proyecto de ley 096 de 2023 debe considerar la creación de una agencia forestal dentro del Ministerio de Ambiente, una idea ya propuesta en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026, que no llegó a prosperar. Esta agencia, que podría llamarse Agencia Nacional de Servicios y Oportunidades Ambientales (NAESO), sería crucial para supervisar y promover el cumplimiento de los acuerdos de conservación y los proyectos productivos campesinos, garantizando una supervisión efectiva a nivel territorial, algo que el Ministerio de Ambiente, en su forma actual, no puede ofrecer. Sin una entidad ejecutora fuerte y con presencia regional, los acuerdos de titulación verde corren el riesgo de quedarse solo en el papel, y la reversión de títulos ante incumplimientos sería poco efectiva y creíble.

La NAESO tendría la capacidad de evaluar el cumplimiento de los acuerdos entre la Agencia Nacional de Tierras y los ocupantes, coordinar la consolidación de comunidades forestales para la conservación y gestionar programas de pagos por servicios ambientales (PES) en todo el país. Además, la agencia desarrollaría un enfoque de negocios verdes, estructurando la cadena de valor para el uso sostenible de los bosques.

Esta agencia no solo gestionaría la compensación por los servicios ambientales, sino que también ofrecería un mecanismo para condicionar la titulación de tierras al cumplimiento de acuerdos de conservación por un periodo de quince años. Es decir, los títulos se otorgarían como pago por los servicios ambientales prestados durante ese tiempo, evitando la venta rápida de tierras bajo figuras de promesas de compraventa. Este enfoque fortalece la credibilidad de los acuerdos y asegura que se logren los objetivos ambientales, evitando que las tierras cambien de dominio sin cumplir las metas de conservación.

La experiencia de Costa Rica con su Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) ofrece un modelo a seguir. FONAFIFO ha administrado con éxito programas de PES que abarcan un millón de hectáreas, operando con presencia regional y autonomía financiera. Esta estructura, que incluye tanto al sector público como privado, podría ser replicada en Colombia para asegurar una gestión sostenible y efectiva de los recursos naturales, proporcionando un enfoque autosostenible y adaptable a las necesidades del país.

Un Balance Necesario: Derechos Campesinos y Conservación Ambiental

El reto de este proyecto de ley reside en encontrar un equilibrio adecuado entre los derechos del campesinado y la necesidad urgente de proteger los recursos naturales del país. El Ministerio de Ambiente y otros sectores han señalado que, aunque la titulación de tierras puede ser una herramienta poderosa para mejorar las condiciones de vida de las comunidades campesinas y promover la conservación, la implementación del proyecto en su forma actual podría fallar en ambas tareas. Es esencial que las enmiendas sean discutidas y aprobadas con un enfoque claro en la preservación del medio ambiente, sin ignorar las necesidades y derechos de quienes han habitado estas tierras por generaciones.

El proyecto debe concebirse no solo como un mecanismo para resolver la cuestión agraria, sino también como una estrategia integral que complemente otras políticas de desarrollo rural, incluyendo la implementación de la Reforma Rural Integral y la promoción de prácticas agrícolas sostenibles. En este sentido, la titulación verde debe ser vista como una oportunidad para transformar las prácticas de uso de la tierra en las áreas de reserva forestal tipo C y para integrar a los campesinos como aliados en la conservación y recuperación de los ecosistemas.

En última instancia, el Congreso tiene una oportunidad única de corregir el rumbo y convertir este proyecto en un verdadero instrumento de cambio y justicia social. Las modificaciones propuestas son una hoja de ruta clara hacia un balance entre los derechos del campesinado y la protección ambiental, y es fundamental que los legisladores las adopten para evitar que el proyecto se convierta en otro intento fallido en la larga historia de la reforma agraria en Colombia.

¹  Las Zonas de Reserva Forestal (ZRF) son áreas destinadas a la conservación y uso sostenible de recursos forestales, con el objetivo de proteger suelos, aguas y vida silvestre, y evitar la degradación ambiental mediante una gestión sostenible de los bosques. Las ZRF establecidas por la Ley 2 de 1959 se distinguen porque fueron creadas para desarrollar la economía forestal y proteger regiones estratégicas del país como el Pacífico, la Amazonía y la Sierra Nevada de Santa Marta. A diferencia de otras reservas forestales, no son áreas protegidas estrictas, ya que permiten ciertos usos siempre que sean compatibles con la conservación y el manejo sostenible. Estas áreas se clasifican en tres tipos: Tipo A, que se enfoca en la conservación de procesos ecológicos básicos; Tipo B, que permite el manejo sostenible de los recursos forestales; y Tipo C, que facilita actividades productivas agroforestales y silvopastoriles compatibles con los objetivos de la reserva.

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