El Plan Nacional de Desarrollo reavivó el debate en torno a los baldíos. ¿Por qué este tema es de vital importancia para nuestro país y cuáles son las claves para abordarlo?
Aura Patricia Bolívar*
La desigualdad: el karma latinoamericano
A lo largo de la historia, la desigualdad económica y social ha provocado un sinnúmero de conflictos sociales y de guerras en Latinoamérica y el Caribe. Como lo señalan varios estudiosos, en el caso colombiano las disputas por el uso y la apropiación de la tierra no deben ser vistas como una consecuencia del conflicto armado, sino como un detonante del mismo.
Según un informe emitido por la FAO (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura), Latinoamérica es la región más desigual del mundo entero, pues en 2017 alcanzó un coeficiente Gini de 0,79 que superó ampliamente a Europa, África y Asia, continentes que obtuvieron 0,57, 0,56 y 0,55, respectivamente. Este índice mide el grado de desigualdad en la distribución y en el acceso a la tierra usando valores entre 0 y 1. El primer valor corresponde a la ‘perfecta igualdad’, es decir, a la situación idónea en la que todos tienen el mismo acceso a la tierra, y el segundo, corresponde a la ‘perfecta desigualdad’, o sea, la indeseable situación en la que un individuo tiene toda la tierra y los demás no tienen nada.
Según un informe emitido por la FAO Latinoamérica es la región más desigual del mundo entero.
Desde el siglo pasado, en Colombia se han impulsado varias leyes para promover que las comunidades campesinas e indígenas tengan un mayor acceso a la tierra, pero las élites nacionales han diseñado contrarreformas agrarias que, con el fin de proteger sus intereses económicos y políticos, han agudizado la desigualdad en materia de tierras. Esta situación ha coincidido con el proceso de reconcentración de la tierra y del capital que ha experimentado nuestro país durante las últimas décadas y que se debe, en gran medida, a la profundización del modelo económico actual y a la demanda internacional por commodities agrícolas.
Además, a las figuras legales que -como las ZIDRES y los PINE- facilitan que grandes empresas usen o se apropien de tierras que pertenecen a la nación o a particulares, se han sumado estrategias legales e ilegales de despojo y acaparamiento de baldíos que involucran, entre otras cosas, expulsar a la población que vive y trabaja en el campo, y cambiar significativamente los usos del suelo.
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El debate legal en torno a los baldíos
Siguiendo el artículo 64 de la Constitución Política, es responsabilidad del Estado promover que los campesinos tengan acceso a la propiedad rural. Para asegurar el cumplimiento de este deber, en 1994 se estableció -a través de la Ley 160– que los baldíos son tierras públicas de la nación cuyo propósito central es facilitar que la población que posee poca tierra o carece de ella y cuyo patrimonio no supera ciertos montos estipulados por el Estado, pueda acceder a la tierra.
Un siglo antes de que la ley en cuestión fuera aprobada, el legislador prohibió que se adquirieran tierras baldías a través de la figura de prescripción adquisitiva de dominio y estableció que la única vía legal que podía utilizarse para lograr este fin era el procedimiento administrativo de adjudicación, según el cual, una autoridad agraria debía verificar que efectivamente el beneficiario fuera un sujeto de reforma agraria.
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Foto: Ministerio de Agricultura |
Esta prohibición fue incluida en la Ley 160 y fue reiterada por las sentencias T-595 de 1995, T-488 de 2014 y T-580 de 2017, así que en la actualidad los baldíos solo pueden adquirirse mediante procedimientos administrativos de adjudicación y no a través de figuras de prescripción adquisitiva de dominio, esto con la finalidad de que únicamente se declare propietarios a personas que hayan ejercido posesión de forma continua, pacífica y pública en los plazos que establece la ley.
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Sin embargo, esta prohibición ha sido ignorada por algunos campesinos y por muchos terratenientes, élites políticas y grandes empresarios que se han apropiado de los baldíos mediante procesos de prescripción adquisitiva de dominio. Como lo denunció en su momento la Contraloría General de la República y lo confirmó la reciente investigación de la Universidad Nacional, esa situación es sumamente preocupante por los siguientes motivos:
- Entre 1991 y 2015 se entregaron 370 mil hectáreas por esta vía.
- Los casos de Casanare, Córdoba y Boyacá son particularmente preocupantes, pues en el primero adjudicaron 61 mil hectáreas, y el tamaño de las prescripciones fue 11 veces mayor que el de la Unidad Agrícola Familiar (UAF); en el segundo se adjudicaron 66.800 hectáreas; y en el tercero, 81.194 hectáreas.
- Los casos de Córdoba, Boyacá y Tolima concentran un número de casos muy superior al promedio departamental.
- En varios casos se verificó que la misma persona, natural o jurídica, recibió seis o más predios por esta vía.
Estos estudios contradicen la creencia defendida por varios congresistas de que los procedimientos legales mencionados anteriormente han sido eficaces para garantizar que los campesinos pobres accedan a la tierra.
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¿Qué está por suceder?
Dentro de poco, la Corte Constitucional deberá pronunciarse sobre las tutelas relacionadas con procesos de pertenencia de bienes presuntamente baldíos que está revisando en la actualidad.
Con el objetivo de cerrar el paso a la ocupación y a la apropiación ilegal de baldíos, la Corte deberá mantener las prohibiciones que garantizan que únicamente los sujetos de reforma agraria accedan a los baldíos, pues de no hacerlo permitiría la legalización de terrenos indebidamente ocupados y adquiridos por la vía de excepción.
Muchos terratenientes, élites políticas y grandes empresarios se han apropiado de los baldíos.
Sin embargo, existen actores políticos que piensan lo contrario. Uno de ellos es el senador Ciro Alejandro Ramírez del Centro Democrático, quien recientemente presentó una serie de modificaciones al actual régimen de baldíos con las que buscaba legalizar todas las sentencias de pertenencia proferidas antes del 3 de agosto de 1994 y establecer un procedimiento mediante el cual los jueces competentes pudieran presumir el cumplimiento de los requisitos que exige la ley para acceder a los baldíos que hubieran sido obtenidos mediante un fallo judicial de prescripción adquisitiva.
El senador Wilson Arias y otros representantes se opusieron abiertamente a estas propuestas alegando que se trataba de un nuevo intento de blanquear y legalizar las adquisiciones indebidas de baldíos pasando por encima de los derechos de las poblaciones más vulnerables del campo colombiano.
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Foto: Agencia Nacional de Tierras |
Posteriormente, la subcomisión encargada rechazó las propuestas en cuestión y propuso llevar a cabo audiencias públicas regionales y conformar una comisión en el Congreso de la República que adelantara un estudio cuidadoso sobre este tema. Todo esto con el fin de llegar a acuerdos sobre las políticas públicas que regulan esta temática y determinar si es necesario presentar un nuevo proyecto de tierras.
No obstante, de haber sido aprobadas, estas propuestas habrían permitido que particulares que no son sujetos de reforma agraria y que no cumplen con los requisitos establecidos por la ley para ser beneficiarios de la adjudicación, se apropiaran legalmente de baldíos a través de sentencias judiciales.
Como es evidente, el debate en torno a los baldíos no ha acabado y aunque no es el único que aqueja a nuestro país, es de vital importancia pues su desenlace determinará si se favorecerá o se combatirá la acumulación de tierras, y si se ampliará o no el mercado de tierras internacional, ya sea para para la producción de alimentos y agrocombustibles, para la exportación o para la realización de actividades extractivas.
*Abogada, especialista en derecho constitucional y magíster en Derecho, investigadora en temas de justicia transicional y derechos humanos con énfasis en los derechos de las víctimas y tierras.
