Acuerdo sobre desarrollo rural: acceso a la tierra y carrusel de procesos agrarios

 Las seis fuentes que habrían de alimentar el Fondo de Tierras para la Paz están llenas de enredos procesales, mientras que la acumulación indebida de  unidades en grandes latifundios (Riopaila, Cargill…) no se sanciona con expropiación. ¿De dónde saldrá la tierra? 

Yesid Castro Forero* Manuel Ramos Bermúdez**

Foto: Office of Governor Patrick

Seis fuentes de tierra

La piedra angular del primer acuerdo de las conversaciones de paz — anunciado por el gobierno y las FARC el pasado 26 de mayo y cuyos detalles se esbozan en el Primer Informe Conjunto de la Mesa de Negociaciones del 21 de junio — es el compromiso de democratizar el acceso a la tierra “en beneficio de los campesinos sin tierra o con tierra insuficiente, y de las comunidades rurales más afectadas por la miseria, el abandono y el conflicto”.

El principal instrumento para honrar este compromiso sería un Fondo de Tierras (o Fondo de Tierras para la Paz) de distribución gratuita, que será alimentado con seis

1. La recuperación de los baldíos indebidamente ocupados o ilegalmente apropiados;

2. La extinción judicial del dominio sobre tierras privadas adquiridas ilegalmente;

3. La extinción administrativa del dominio sobre las tierras inexplotadas que incumplan la función social y ecológica de la propiedad;

4. La compra de tierras por parte del Estado o su expropiación con indemnización por motivos de interés social o de utilidad públicas.

5. Tierras donadas;

6. tierras con vocación agropecuaria sustraídas de las zonas de reserva forestal mediante la formulación de planes que garanticen sostenibilidad social y ambiental, con participación comunitaria.

Carrusel de procesos agrarios

Foto: Flickr restituciondetierras.gov.co

La primera fuente se refiere a los baldíos actualmente ocupados por personas no elegibles como adjudicatarios — porque, por ejemplo, no realizan la explotación adecuada del predio,  poseen otras tierras o tienen un patrimonio que excede el monto de mil salarios mínimos mensuales — o por personas que, siendo elegibles, ocupan más de una unidad agrícola familiar (UAF). También incluye los baldíos que fueron adjudicados sobre la base de información falsa o sin cumplir otros requisitos establecidos en la ley.

Para rescatar estas tierras, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) cuenta con los procedimientos administrativos de recuperación de baldíos y revocatoria directa de las resoluciones de adjudicación. Estos instrumentos, muy poco utilizados en el pasado, han sido reactivados y fortalecidos por la actual administración.  Sin embargo resultan en gran medida ineficaces, porque su trámite es muy lento y rara vez culmina con la recuperación material de los predios para asignarlos a nuevos adjudicatarios.

En efecto, los procesos de recuperación de baldíos usualmente están ligados con otros procedimientos como la clarificación de la propiedad, cuando el ocupante o poseedor alega, para comenzar, que su predio no es baldío sino de propiedad privada.

En Colombia, gracias a las fallas y laxitudes del sistema de catastro y registro, a la inestabilidad de las normas que definen cómo se acredita la propiedad,  y a algunas contradicciones del derecho civil, la simple tarea de determinar si un predio específico es  baldío o de propiedad privada se convierte en un proceso jurídico que puede demorar años.

Corresponde al INCODER, mediante el procedimiento de clarificación de la propiedad, determinar si un predio ha salido o no del dominio de la Nación. Una vez expedida la resolución de clarificación, después de varios años de trámite, pasa a revisión del Consejo de Estado, proceso que puede tardar diez años.

Si la revisión confirma la decisión del INCODER, éste inicia el proceso de recuperación, que en esencia no hace más que declarar que el baldío está indebidamente ocupado, pero puede demorar años y también está sujeto a revisión del Consejo de Estado.

Finalmente, si el fallo del Consejo de Estado es favorable a la recuperación, se pide el apoyo de la Policía para desalojar a los ocupantes, quienes mediante argucias jurídicas logran convertir una simple diligencia en un nuevo proceso judicial que puede tardar años.

Como bien lo señala Silvio Garcés, connotado experto en estas materias, existe un verdadero “carrusel de procesos agrarios” que tiende a perpetuar la ocupación indebida y la apropiación ilegal de los baldíos nacionales.

Si el gobierno no pone fin a este carrusel con una profunda reforma de los procesos agrarios, y ajustes en el Código Civil,  muy pocos predios van a llegar por esta vía al Fondo de Tierras. 

El Estado, ¿garante de narcotraficantes?

Foto: Andres Piscov / presidencia.gov.co

La segunda fuente se refiere a las tierras adquiridas con recursos de origen ilícito — como es el caso de las tierras de los narcotraficantes, secuestradores y defraudadores del tesoro público — para lo cual existe el mecanismo de extinción judicial del dominio, que hasta la fecha ha sido un fracaso por causa de la corrupción en la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE, en proceso de liquidación), de la incapacidad administrativa del Estado colombiano y de las falencias de la misma ley.

Por ejemplo, el narcotraficante puede evitar la extinción si demuestra que no adquirió el predio con billetes del negocio ilícito, sino con el premio mayor de una lotería. En otros casos, el sindicado puede hipotecar la finca y huir con el dinero del préstamo.  Al final de años de un largo proceso judicial, el predio queda en manos del banco y no del Estado, a menos que éste pague la hipoteca.

En otras palabras, las normas vigentes — o para ser más precisos, la interpretación que de ellas hacen abogados y jueces — han convertido al Estado en garante de las prendas entregadas por los narcotraficantes al sistema financiero.

En fin, por la vía de la extinción judicial del dominio tampoco llegarán tierras al Fondo para la Paz a menos que se haga una profunda reforma de este procedimiento y de sus mecanismos administrativos.

Cuando no existe explotación económica

La extinción administrativa del dominio por incumplimiento de la función social y ecológica de la propiedad — tercera fuente del Fondo de Tierras — permite al INCODER recuperar para el Estado las tierras privadas cuyos propietarios no ejercen la posesión, es decir, no realizan la explotación económica del suelo durante más de tres años continuos, salvo fuerza mayor o caso fortuito, o cuando los propietarios violen las normas sobre conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables. Este procedimiento también es susceptible de acciones dilatorias y está sujeto a revisión del Consejo de Estado.

Podría convertirse en el instrumento más poderoso para alimentar el Fondo de Tierras, habida cuenta de las grandes extensiones de tierras aptas que se encuentran inexplotadas. Su contribución podría ser mucho mayor si, adicionalmente, se establecen parámetros mínimos para la ganadería extensiva — en términos, por ejemplo, de ingresos o empleos generados por hectárea y por año — por debajo de los cuales se considere que no existe explotación económica.  

Respeto a los derechos sobre tierras bien habidas…

Por razones de espacio no se comentan las otras fuentes contempladas para el Fondo de Tierras. Cabe señalar que en  ninguna parte del informe conjunto se menciona la liquidación del latifundio y la redistribución de sus tierras, vieja bandera de las FARC[1].

Sin embargo, estas ya advirtieron que el tema del latifundio, junto con la minería y las multinacionales, hacen parte de las “salvedades puntuales” que serán retomadas antes de la concreción del acuerdo final[2].

Por su parte, el gobierno ha reiterado que habrá pleno respeto por los derechos de propiedad adquiridos legítimamente. En otras palabras, el gobierno no aceptará ninguna fórmula que implique vulnerar los derechos de propiedad, independientemente del tamaño de los predios.

Los términos del acuerdo anunciado y la posición firme del gobierno en relación con el respeto pleno al derecho de propiedad deberían ser suficientes para tranquilizar a la inmensa mayoría de los propietarios rurales, cuyas tierras son “bien habidas”.

¿… pero qué pasará con las tierras mal habidas?

Sin embargo, como se anotó arriba, en Colombia resulta particularmente complejo — y a veces contradictorio — el marco jurídico para determinar si un predio es baldío o privado, y si el título privado cumple totalmente las condiciones de legalidad.

Por ejemplo, la ley 160 de 1994 prohíbe el fraccionamiento de predios rurales en unidades inferiores a la UAF,  pero la ley 1561 de 2012 establece un procedimiento especial para otorgar títulos de propiedad a los poseedores de predios privados, cuya extensión no exceda de una UAF.  Es decir, mientras una ley prohíbe fraccionar, la otra permite y estimula la legalización de los fragmentos.

Otro ejemplo patético son las sentencias de pertenencia contra indeterminados mediante las cuales algunos jueces conceden títulos de propiedad sobre terrenos baldíos, desconociendo totalmente las normas legales según las cuales los baldíos son imprescriptibles y su propiedad puede adquirirse solamente mediante título expedido por el INCODER.

El país también ha observado en los últimos años varios intentos por relativizar o flexibilizar la prohibición de acumular bajo el dominio de un solo propietario más de una UAF de tierras adjudicadas originalmente como baldíos.

Aunque la administración Santos se ha expresado a favor de esa flexibilización con el fin de promover la inversión privada, especialmente en la Orinoquía, también ha mostrado voluntad para hacer cumplir la prohibición vigente. 

En efecto, en el balance final de su gestión, el ministro de Agricultura Juan Camilo Restrepo reportó la presentación de 13 demandas de nulidad contra compra-ventas que condujeron a la acumulación de más de 87.000 hectáreas en aparente violación de prohibición establecida en el artículo 72 de la ley 160 de 1994.  Las mayores acumulaciones corresponden a los casos o empresas Veracruz, El Brasil, Mónica Semillas, Poligrow Colombia y Fondo Ganadero de Córdoba[3].

A estos casos se sumaron recientemente gestiones del INCODER relacionadas con las compras de Riopaila y de Cargill. El resultado de estas demandas es incierto y, si se repite la experiencia de otros procesos agrarios, pueden pasar diez o veinte años antes de que se conozca un fallo final.

Para completar el escenario de complejidad, el Ministerio de Agricultura expidió recientemente un comunicado según el cual existen varias interpretaciones sobre la norma que prohíbe acumular tierras adjudicadas originalmente como baldíos[4].

Contra esta opinión, otros expertos agrarios consideran que la norma es clara: se aplica a compras de tierras efectuadas a partir de la vigencia de la ley 160 de 1994, pero afecta a baldíos adjudicados en cualquier fecha, porque uno de sus propósitos es desconcentrar los baldíos adjudicados antes de la ley 160 de 1994.

En todo caso, tampoco se puede contar con esas tierras para el Fondo de Tierras convenido con las FARC, porque la ley se limita a establecer la nulidad de las transacciones y no contempla ninguna sanción para los adjudicatarios que vendieron. Es decir, esas tierras no pueden ser objeto de recuperación o de revocatoria en favor del Estado.

* Economista de la Universidad Nacional y candidato al Ph.D. de la Universidad de Boston. Ha sido asesor y funcionario del Ministerio de Agricultura, de la Secretaría de la Comunidad Andina y de la Cancillería, profesor de varias universidades y consultor en política de tierras.

** Abogado de la Universidad Nacional especialista en derecho agrario y derecho público. Fue Gerente General (E), Subgerente Jurídico y asesor del INCORA. Redactor de leyes y reglamentos agrarios. Conferencista ante auditorios nacionales y extranjeros y consultor en derecho agrario y reforma agraria.