El Acuerdo bajo Duque

Este gobierno llegó al poder rechazando el Acuerdo de la Habana, e incluso un miembro del Centro Democrático afirmó durante la campaña que había que “volverlo trizas”.

El Instituto Kroc publica anualmente un reporte donde califica los avances en cada uno de los compromisos como “no iniciados”, “mínimos”, “intermedios” y “completos”. Según este criterio, sí hubo avances en casi todos los puntos: el número de disposiciones no empezadas pasó del 40 % al 15 %. Aun así, el avance durante los últimos dos años fue simbólico, e incluso hubo retrocesos.

Comparación de cumplimiento del Acuerdo de Paz según el Instituto Kroc (2018-2021)

Como mostró Francisco Gutiérrez en su libro, ¿Un nuevo ciclo de la violencia en Colombia?, este criterio puede ser engañoso porque cuantifica de la misma manera desde los criterios mínimos de cumplimiento hasta las reformas importantes. En realidad, los avances en abstracto dicen poco sobre el compromiso de este gobierno con la paz.

Por ejemplo, los avances en el punto 6 se dieron en medio de múltiples críticas a la ONU. Álvaro Uribe dijo en algún momento que la ONU debía “respetar” al gobierno, el Alto Consejero para el posconflicto, Emilio Archila, la llamó “irresponsable”; y el excanciller Holmes Trujillo habló de una “campaña internacional” para desprestigiar a Duque, quien a su vez aumentó las restricciones a los cuerpos diplomáticos para visitar las zonas de concentración de excombatientes.

Los avances en el punto 5 se lograron pese a que Duque objetó la Ley Estatutaria de la JEP en 2019, dijo que esperaba que el informe de la Comisión de la Verdad no fuera un “informe de la posverdad”, y decidió no asistir a su presentación. Y ni hablar de las feroces críticas de los miembros del Centro Democrático contra ambas instituciones.

Los avances en la sustitución de cultivos tampoco son buenos. Las hectáreas sembradas de coca se redujeron de 169.000 a 143.000 entre 2018 y 2020, pero en 2021 alcanzaron las 160.000. El gobierno hizo énfasis en la erradicación forzosa en detrimento del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) y la sustitución voluntaria e intentó traer de nuevo el glifosato, pero la Corte Constitucional lo bloqueó. Así estigmatizó y criminalizó a los campesinos cocaleros durante los procesos de erradicación.

El gobierno Duque también deja a Colombia con más violencia (punto 3). Los homicidios aumentaron un 8,2 % entre 2018 y 2021, las víctimas de confinamiento, un 129 %, y las de desplazamiento masivo, un 192 %. Además, el programa internacional de seguimiento de procesos de paz ACAPS mostró que el número de víctimas aumentó, aunque los eventos con minas antipersonales se redujeron.

Respecto del punto 2, aunque las FARC se incorporaron a la vida política, los asesinatos de excombatientes no se han detenido: en 2018 asesinaron alrededor de 85 excombatientes, mientras que en julio de 2022 ese número llegó a los 335 asesinados.

Asimismo, aunque sí se eligieron las curules para las víctimas (un periodo después del originalmente agendado), al menos veinte candidatos renunciaron por amenazas de muerte faltando 24 horas para las elecciones. El gobierno no ofreció garantías y, peor aún, interpuso un recurso de nulidad para evitar cumplir la decisión de la Corte de poner las curules en marcha.

Y los números ni siquiera favorecen al gobierno en el punto 1. El 81 % de las disposiciones o no han comenzado o están en sus mínimos. Siguen los asesinatos de quienes reclaman tierras y se cayó en el Congreso la Jurisdicción Especial Agraria, la cual pretendía crear mecanismos de justicia para resolver los conflictos sobre la tierra.

Recientemente se descubrió un entramado de corrupción frente a los PDET; se perdieron $500.000 millones y se comprometieron los recursos de diez años.

Sin lugar a dudas, los avances en la ejecución del Acuerdo de Paz sucedieron pese al gobierno Duque, no gracias a él.

La paz desde las subregiones

Hay múltiples guerras en Colombia y cada una tiene un carácter subregionalizado. Por eso un Acuerdo de Paz con una organización nacional no pacificará el país. Haría falta desactivar las guerras subregionales por separado para alcanzar la paz en todo el territorio.

Si el próximo gobierno quiere reducir la violencia tendrá que proponer varios acuerdos subregionales que identifiquen las necesidades particulares de cada territorio.

Era previsible que la ejecución del acuerdo con las FARC-EP tendría retos distintos en cada subregión. Por eso el fracaso o éxito de su ejecución no puede tener únicamente una mirada nacional.

Algunas subregiones pudieron tener más éxito qué otras, justamente porque las condiciones de base son diferentes (los grupos armados además de las FARC-EP, el valor estratégico del territorio, la capacidad estatal). Si se considera que es una paz territorial, como se repitió una y otra vez durante el proceso de paz, entonces conviene leer sus réditos y fracasos en las subregiones.

Esto es claro en la región Caribe. De las cuatro subregiones priorizadas para la ejecución de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) en 2016, en dos había guerras activas (sur de Bolívar y sur de Córdoba) y en dos no había violencia como consecuencia del conflicto armado (Sierra Nevada–Perijá–Zona Bananera y Montes de María).

Eso indicaría que hay más oportunidades de construir paz en las dos subregiones ya pacificadas. Pero no sucedió así.

En el momento de la desmovilización y desarme del Bloque Martín Caballero de las antiguas FARC, había tres confrontaciones armadas activas en el sur del Caribe (Bolívar, Cesar y Córdoba). Allí las FARC no eran el único grupo armado ni tenían hegemonía. Por el contrario, había una simetría de recursos y capacidades con grupos armados del ELN en Cesar y Bolívar, y las AGC en Bolívar y Córdoba.

Aunque en algunos municipios de La Guajira se presentaban acciones armadas, la Serranía del Perijá no era un lugar de confrontación porque las unidades de las FARC incursionaban desde Venezuela, donde el Bloque Martín Caballero había encontrado un santuario estratégico en el Estado de Zulia.

Pero seis años después de la firma del Acuerdo de Paz, la situación de seguridad se ha deteriorado en el Caribe. Además de los tres escenarios señalados anteriormente, también surgieron dos nuevos: la Sierra Nevada de Santa Marta y los Montes de María.

Durante el gobierno Duque se mantuvieron activos tres conflictos subregionales y surgieron dos nuevos, con el agravante de que cuatro de estos cinco conflictos armados se escenifican en zonas PDET, y en dos de ellas hay presencia de cultivos ilícitos y minería ilegal (Bolívar y Córdoba).

Esto limitó los procesos de construcción de paz territorial porque:

1. Los grupos armados no se interesaron en la llegada o ampliación de la oferta de las instituciones.
2. Parte de la violencia se dirigió a los liderazgos comunitarios y los defensores de los derechos humanos, algo que frenó los procesos sociales y de desarrollo local, limitó los espacios deliberativos e hizo imposible construir circuitos económicos legales.

Según los trabajos del Centro de Pensamiento UNCaribe, el perfil de liderazgo social victimizado depende del conflicto armado que se presenta en cada territorio: los liderazgos más victimizados en el sur de Córdoba son quienes apoyan la sustitución de cultivos (PNIS); en los Montes de María, quienes reclaman tierras, y en la Sierra Nevada, los defensores medioambientales.

Además de los grupos armados, el fracaso de la paz en estas subregiones del Caribe se debe a los cambios políticos locales. Algunos alcaldes que llegaron en 2019 piensan que la paz no es una prioridad.

Por ejemplo, el alcalde de El Carmen de Bolívar dijo que la restitución de tierras ha frenado el desarrollo y la inversión agraria. Así minimiza la violencia en su municipio y se aprovecha del conflicto armado para comprar predios precios muy bajos.

Por otra parte, el alcalde de La Paz, Cesar, está involucrado en una red de corrupción para apropiarse de aproximadamente el 12 % de los recursos que aprueba el OCAD-Paz para los municipios PDET.

Puede leer: Lo de la paz no son petrogulladas, ¿o sí?

Más allá de las negociaciones

El gobierno electo, en cabeza de Gustavo Petro y Francia Márquez, manifestó que concentrará una parte importante de sus esfuerzos en lograr la paz con el ELN y en garantizar el cumplimiento del Acuerdo de Paz con las FARC.

Así, se espera que la reforma rural integral o la solución al problema de las drogas ilícitas se muevan a un mejor ritmo. Este gobierno parece estar comprometido con la paz al menos desde la nación. Pero aunque esta perspectiva tiene efectos importantes, no determina la consecución de la paz en todas las subregiones.

La negociación con el ELN podría reducir las afectaciones humanitarias en el sur del Cesar y de Bolívar. Pero no tendría efectos sobre los conflictos en Montes de María, el sur de Córdoba y la Sierra Nevada-Perijá, e incluso sería una oportunidad para que las AGC controlen el sur de Bolívar.

Tal vez en el Caribe sea más importante la agenda del gobierno frente a las AGC, que recientemente paralizaron a casi todos los departamentos de la región, que frente al ELN.

Las AGC se han expandido durante los últimos años al sur y al centro del Magdalena, y al oriente y las costas del departamento del Atlántico. Son el grupo armado con mayor presencia territorial de la región y sin su desmovilización no habrá paz en el Caribe.

Hasta ahora Gustavo Petro piensa que este grupo no puede entrar en una agenda de negociación, sino en un proceso de sometimiento a la justicia; algo que intentó Juan Manuel Santos en 2018 sin éxito. No es claro por qué funcionaría ahora.

De hecho, cuando las Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC) manifestaron su interés en el sometimiento en 2018, varios miembros de la organización en el sur de Córdoba hablaron con la población local para asegurarles que sostendrían el negocio si la organización se sometía. Sin dudas, se necesita más que la desmovilización para alcanzar la paz.

Lograr que el PNIS funcioné en el sur de Bolívar y de Córdoba (no con cuotas monetarias, sino con acompañamiento técnico y protección para los firmantes) puede debilitar a las organizaciones armadas. Esto es fundamental para que la población recupere la confianza en el Estado y para evitar que la violencia se consolide, especialmente en la Sierra Nevada-Perijá-Zona Bananera y Montes de María.

No habrá paz real si no se cumplen los Acuerdos de Paz y se logra negociar el desmonte de los conflictos armados por separado. Únicamente se construirán los procesos de gobernanza en torno a la paz territorial. El reto está en lograr los modelos de paz subregionales, más complicados, pero más efectivos.

Debe superarse el modelo tradicional de paz basado en negociaciones entre el gobierno de turno y las organizaciones armadas ilegales. Aunque este modelo ha sido eficiente para la desmovilización y el desarme (o fragmentación) de distintos grupos armados, no ha servido para cerrar los conflictos armados locales.

Y la historia reciente demuestra que a un proceso de negociación nacional le sigue el escalamiento y la degradación de los conflictos locales.

Por eso deben contemplarse nuevos enfoques de negociación que establezcan mesas regionales con poder de decisión, paralelas a la mesa nacional, donde participen activamente las élites subnacionales, los gobiernos, las organizaciones de la sociedad civil, las víctimas y los grupos armados locales.

Es tiempo de evaluar el Acuerdo de Paz desde las regiones para hacer las correcciones necesarias y superar la violencia. Es tiempo de acabar con la desidia y la corrupción de las administraciones locales.