La clave de la paz y el desarrollo rural es el acceso a la tierra para los campesinos que nunca han sido propietarios o que fueron despojados de sus predios. Además de formalizar los títulos, se necesitan programas para elevar la productividad del campo.
Ana María Ibáñez*
Un buen acuerdo
El anuncio del acuerdo agrario entre el gobierno nacional y las FARC es una buena noticia. Y lo es porque, así fracasaran las negociaciones de paz, los cambios acordados son pasos que el país debe dar de todas maneras.
La ausencia del Estado en la Colombia rural es la causa de la desprotección de los derechos de propiedad, de un funcionamiento deficiente del mercado de la tierra — que ha favorecido su concentración — y de un desarrollo económico precario.
No es pues extraño que el escenario principal del conflicto sean las áreas rurales: su población ha sido dejada a merced de los grupos armados, vive desconectada de los mercados modernos, y recibe pocos o malos servicios públicos y sociales. Por eso la pobreza en el campo es bastante más alta que el promedio nacional, y por eso Colombia no sido capaz de aprovechar su potencial agrícola.
De aquí que los puntos generales acordados según el Primer Informe Conjunto de la Mesa de Conversaciones del pasado 21 de junio sean pasos en la dirección correcta. Aclaremos el por qué.
Así fracasaran las negociaciones de paz, los cambios acordados son pasos que el país debe dar de todas maneras.
Corregir la inequidad extrema
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El objetivo básico del acuerdo es promover el acceso a la tierra para los campesinos. Por eso se crea un Fondo de Tierras para la Paz, que se alimentará de baldíos de la Nación y de tierras públicas o privadas que hayan sido apropiadas ilegalmente.
La tierra es el principal factor de producción en las áreas rurales. Sin embargo, sólo un 41,6 por ciento de la población rural tiene algún tipo de acceso a ella. La distribución de la propiedad es, además, sumamente desigual.
El gráfico siguiente muestra cómo ha variado la concentración de la tierra entre 2000 y 2011, sobre la base de datos del catastro nacional del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. El coeficiente de Gini es la medida usual del grado de concentración, donde un valor de cero representa la perfecta igualdad y un valor de uno sería la máxima inequidad.
Fuente: Ibáñez y Muñoz (2012)
La conclusión es evidente: Colombia pasó de 0,855 a 0,875 durante la primera década del siglo. Con este grado de concentración de la propiedad, es uno de los países con mayor desigualdad rural del mundo.
Esto no es algo nuevo: si bien el conflicto actual presumiblemente agravó la concentración, ella tiene muy vejas raíces históricas y refleja la debilidad de las instituciones rurales en Colombia.
El acuerdo alcanzado en La Habana busca entonces disminuir la concentración y aumentar la población rural con acceso a la tierra. Si el gobierno en efecto alimenta el Fondo de Tierras para la Paz, por fin tendremos una verdadera reforma agraria.
El objetivo básico del acuerdo es promover el acceso a la tierra para los campesinos. Por eso se crea un Fondo de Tierras para la Paz, que se alimentará de baldíos de la Nación y de tierras públicas o privadas que hayan sido apropiadas ilegalmente.
Proteger los derechos de propiedad
Lo anterior supone fortalecer las instituciones nacionales y locales encargadas de los temas agrícolas y rurales. Además, el gobierno debe demostrar una voluntad férrea para no sucumbir ante las presiones de los grupos de interés, que en otras ocasiones han impedido las reformas.
El acceso a la tierra sin protección de los derechos de propiedad sería una reforma incompleta. Por eso varios puntos del acuerdo se refieren a la protección de los derechos de propiedad sobre la tierra: la formalización de predios; la creación de mecanismos para solucionar conflictos de uso; la puesta en marcha de una jurisdicción agraria; la actualización del catastro rural.
Esta seguridad jurídica es necesaria porque, cuando hay incertidumbre sobre la propiedad de los predios, los agricultores prefieren hacer inversiones con retornos a corto plazo, que suelen ser de baja rentabilidad. Dada la posibilidad de perder la tierra en el futuro próximo, prefieren extraer las ganancias en el muy corto plazo.
No contar con títulos legítimos de propiedad reduce además el acceso al crédito. Esto por supuesto impide a los agricultores aprovechar el potencial de sus tierras y disminuye la productividad agropecuaria. Si a esto se le suma el conflicto armado, la posibilidad de perder la tierra es mucho mayor y, por ende, las inversiones son mucho menores.
Las cifras para Colombia, aunque bastante deficientes, muestran que la posesión informal de la tierra es más la regla que la excepción para los pequeños agricultores.
La Encuesta de Calidad de Vida del DANE de 2010 revela que uno de cada dos campesinos con acceso a la tierra carece de título de propiedad. Esta informalidad es mayor entre la población pobre.
Por otra parte la Encuesta Longitudinal Colombiana de la Universidad de los Andes (ELCA) encuentra que para 2010 los propietarios formales reciben más créditos, invierten más en sus predios, generan mayores ingresos agrícolas y, en general, tienen una mejor calidad de vida que los propietarios informales.
El motor del despojo: la informalidad
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Pero la informalidad ha dado pie a un proceso todavía más perverso: el despojo masivo de tierras cómo consecuencia del conflicto armado. La población desplazada proviene primordialmente de las áreas rurales. La mayoría de esta población tenía algún tipo de acceso a la tierra: 55 por ciento, según estudios de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes.
Infortunadamente, sólo una tercera parte de esos propietarios tenían título de propiedad formal. Esto facilitó el despojo e implica un reto serio para el proceso de restitución: estimo que para el año 2010 la población desplazada había abandonado o perdido 6 millones de hectáreas, de las cuales dos millones fueron despojadas y serán muy difíciles de recuperar debido a la precariedad de sus títulos de propiedad.
Dos millones de hectáreas son una cantidad significativa: equivalen a 3,4 veces el área total otorgada por el gobierno nacional entre 1993 y 2002 en sus programas de reforma agraria, y a un poco menos de la mitad de las hectáreas dedicadas a cultivos agrícolas. Es decir, los violentos fueron más eficaces que el Estado para “reasignar” tierras.
La formalización que propone el acuerdo es bienvenida y necesaria. Pero el reto es enorme. Las instituciones encargadas de estas labores han sido tradicionalmente débiles, se debilitaron aún más durante las últimas décadas y, en algunos casos, fueron cooptadas por los grupos ilegales en ciertas regiones.
Además, los sistemas de información sobre propiedad de la tierra están desactualizados y son deficientes. El catastro rural debe ser actualizado y debe ser utilizado por las Oficinas de Registro e Instrumentos Públicos. La formalización supone resolver un sinnúmero de disputas entre propietarios legales y, en muchos casos, examinar y resolver una cadena de despojos sucesivos sobre un mismo predio.
Poner la casa en orden y formalizar la propiedad de la tierra será entonces un proceso largo que tomará más de una década. Si se lleva a feliz término, será una de las reformas más importante para las áreas rurales de Colombia.
Programas complementarios
Los otros puntos del acuerdo apuntan al desarrollo rural: la provisión de planes de vivienda, de agua potable, de asistencia técnica, de capacitación, de educación, de adecuación de tierras, de infraestructura y de recuperación de suelos, entre otros. Estos programas son esenciales para aumentar la productividad de los pequeños productores y reducir la pobreza rural.
El acceso de los pequeños productores a instrumentos para aumentar la productividad agropecuaria es limitado. Datos de la ELCA indican que pocos productores tienen créditos y aseguramiento formal. Para 2010, sólo un 21 por ciento de los productores recibieron créditos con destino a actividades productivas. Más grave aún, sólo un 0,04 por ciento estaba cubierto por un seguro de cosecha.
Ambos instrumentos son fundamentales para mejorar la productividad agrícola y mitigar el impacto de choques que son frecuentes en las áreas rurales como eventos climáticos extremos, plagas y pérdidas de cosechas.
No es de extrañar entonces que pocos productores realicen inversiones en sus predios — 28 por ciento — y, cuando hacen inversiones, éstas corresponden a montos pequeños: 1,2 millones en pesos de 2010.
Además de lo anterior, el Estado provee pocos bienes públicos rurales que son esenciales en el proceso productivo y comercial de los pequeños productores, tales como vías terciarias adecuadas, asistencia técnica o programas de transferencia de tecnología.
El acuerdo alcanzado en La Habana busca entonces disminuir la concentración y aumentar la población rural con acceso a la tierra.
Alcanzar el potencial productivo del campo
Otorgar y formalizar la propiedad, sin programas paralelos de desarrollo rural, puede llevar a una mayor concentración de la propiedad. Si los pobladores no pueden poner a producir sus tierras y vender sus productos, se verán abocados a venderlas. Esto ha sucedido en algunos países africanos tras los programas masivos de formalización que se han llevado a cabo.
Ejecutar los programas anteriores requerirá una institucionalidad muy fuerte y una asignación generosa de recursos fiscales.
Quizás la mejor noticia para los pobladores rurales es el fin del conflicto. Vivir en medio de la guerra ha sido su realidad de muchos años: han aprendido a producir, a vender y a convivir en medio del fuego cruzado.
El fin del conflicto les permitirá invertir sin miedo, producir los cultivos más rentables, no temer ser despojados de la tierra, y no pagar extorsiones: podrán alcanzar por fin su potencial productivo.
El acuerdo agrario es entonces bienvenido y necesario. Si las negociaciones de paz fracasaran, el gobierno debería de todas maneras poner en marcha estos programas que contribuirán a mejorar las condiciones rurales, a promover una clase media rural y a incorporar las regiones rurales al Estado de derecho.
* Master y Ph.D en Economía Agrícola y de los Recursos Naturales de la Universidad de Maryland en College Park y estudios de Economía en la Universidad de los Andes. Profesora Asociada de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes y Decana de la Facultad. Investigadora en análisis microeconómico del conflicto; en particular, en el estudio de los costos económicos del crimen y del conflicto y las causas y consecuencias del desplazamiento forzoso.
