Aunque se ha querido presentar como un modelo de respuesta ante un desastre, la experiencia del Fondo de Reconstrucción del Eje Cafetero dejó mucho que desear. Lecciones importantes sobre el pasado – y más aún, para el futuro de Colombia.
Álvaro A. Fernández Gallego* – Gustavo Pinzón Sánchez**
Respuesta del gobierno
El 25 de enero de 1999 un terremoto devastó al eje cafetero.
Cinco departamentos se vieron afectados: Tolima, Norte del Valle, Caldas, Risaralda y Quindío; en los tres últimos el desastre fue mayor y los municipios del Quindío, especialmente Armenia, sufrieron la peor parte.
A los pocos días del primer diagnóstico sobre la catástrofe, el presidente optó por saltarse la institucionalidad para crear un organismo ad hoc.
La respuesta del gobierno fue eficiente y generosa. El presidente Andrés Pastrana y el gobierno se apersonaron de la situación. Pero a los pocos días del primer diagnóstico sobre la catástrofe, el presidente optó por saltarse la institucionalidad para crear un organismo ad hoc que se ha sobrevalorado hasta el punto de presentarlo como un modelo mundial de reconstrucción.
 Aún se encuentran rastros del terremoto en Armenia. Foto: Juan Miguel Gómez Durán |
El “Modelo FOREC”
El llamado “Modelo FOREC” –Fondo de Reconstrucción del Eje Cafetero- , en realidad incluida dos modelos definidos por criterios distintos:
· El modelo de infraestructura pública y de vivienda nueva o reparada y para arrendatarios. Orientado hacia los grupos que transitaron por la llamada temporalidad –campamentos- y hacia los propietarios que perdieron sus viviendas. Se llevó a cabo mediante gestión delegada y controlada por el órgano central del FOREC, en su mayoría a través de ONG denominadas “gerencias zonales”.
· El modelo Federación de Cafeteros dedicado a reconstruir los predios cafeteros y su infraestructura, en primer lugar, y luego los no cafeteros.
Camuflado en la lógica de la planeación y la gerencia técnica, fue un modelo basado en la ideología del éxito, en el “emprenderismo” del individuo proactivo que avanza gracias a una suerte de “programación neurolingüística”: “tú si puedes, levántate con el pie derecho, piensa con optimismo”.
Ese discurso atribuía el éxito o el fracaso a la actitud de las personas, por encima de las condiciones sociales. Es un discurso muy cercano a la literatura de autoayuda o de superación personal, que se ubica entre lo mitológico y lo religioso, y que aún hoy persiste bajo el mote de Armenia “Ciudad Milagro” o bajo los nombres de algunos lugares: El Edén, El Paraíso, La Esperanza, Génesis, o hasta el “pedacito de cielo” que utilizó el presidente Uribe y el eslogan “Armenia, un paraíso para vivir y para invertir”.
La tragedia fue pues una oportunidad para el despliegue de esa ideología que puede resumirse bajo el lema “Hacer de la crisis una oportunidad”, y que una de las ONG contratadas –“Convirtiendo la tragedia en oportunidad”, utilizó como argumento explícito para vender el FOREC como un modelo de reconstrucción.
Para-institucionalidad y verticalidad en las decisiones
El “modelo FOREC” trató de prescindir al máximo de los espacios de decisión política y fue vertical, unilateral e impositivo.
Camuflado en la lógica de la planeación y la gerencia técnica, fue un modelo basado en la ideología del éxito, en el “emprenderismo”
El “modelo” aterrizó un día en los municipios, preconcebido, formulado y definido. No tuvo en cuenta a la dirigencia local y regional ni a la “clase política”, tampoco a los habitantes. Se autodefinió como una estrategia “participativa”, pero después de imponer las reglas técnicas y las formas de interacción con los habitantes y otros actores. Hubo, sí, alguna flexibilidad, según la presión social, la gerencia zonal, su proximidad a la junta directiva del FOREC y la cercanía con los organismos internacionales.
Después de la reconstrucción quedó muy poco del “modelo FOREC”. De la explosión de organizaciones sociales que llegaron a la zona no queda casi nada y no hay trazas del capital social que se habría acumulado a lo largo de esos años. Es más: aumentó la distancia entre lo que podría denominarse sociedad civil -poblaciones, familias y sus formas asociativas- y el Estado, ambos fueron sustituidos por las ONG, que desviaron las demandas con el interlocutor histórico y válido –Estado- hacia una instancia efímera, de responsabilidad limitada y sin funciones orgánicas.
 Calarcá, una de las ciudades afectadas en el terremoto del eje cafetero. Foto: Luis Alveart |
Economía: la otra cara de la tragedia
Las cifras presentadas durante un seminario que en mayo de 2012 organizó la Asociación Nacional de Instituciones Financieras (ANIF) contradicen la otra cara del optimismo acerca del Eje Cafetero: entre 1975 y 1999, el Quindío y la región en su conjunto ocuparon los últimos cuatro lugares de crecimiento del PIB, y el PIB per cápita el Quindío lo sitúo en el lugar 28 entre los 32 departamentos del país.
Estos indicadores muestran el pobre desempeño económico del Quindío y su sin duda dudoso “renacimiento” después de la reconstrucción (ver cuadros 1 y 2).
En 2012 Armenia ocupaba el segundo lugar en desempleo y al finalizar 2013 se disputa el peor puesto con Quibdó y Pereira. Desde la última década ha estado situada en las últimas 5 posiciones, siempre con cifras de dos dígitos, mientras la media en el país viene descendiendo ya hace varios años – y hoy es de un dígito. Durante el período de mayor prosperidad –la reconstrucción con su multimillonaria inversión de capitales y su obra construida- mantuvo una tasa de desempleo de 15,1 por ciento en el 2001, del 15,5 por ciento en 2002 y del 13,6 por ciento en 2003.
Cuadro 1
Tasa de desempleo y PIB de Colombia y el Quindío
2001-2009
|
Año |
Colombia |
Quindío |
||
|
Tasa de desempleo (%) |
PIB (%) |
Tasa de desempleo (%) |
PIB (%) |
|
|
2001 |
15.1 |
— |
18.4 |
— |
|
2002 |
15.5 |
2.2 |
19.7 |
8.2 |
|
2003 |
14.1 |
2.5 |
21.2 |
-3.7 |
|
2004 |
13.6 |
4.6 |
21.1 |
-4.5 |
|
2005 |
11.8 |
4.7 |
19.6 |
-2.6 |
|
2006 |
12.1 |
5.7 |
15.0 |
10.1 |
|
2007 |
11.2 |
6.9 |
13.6 |
12.1 |
|
2008 |
11.2 |
7.5 |
16.6 |
— |
|
2009 |
12.0 |
— |
18.8 |
— |
Fuente: Gómez, Alonso.Observatorio de Mercado Laboral y el Empleo de Armenia, Boletín
de coyuntura laboral en Armenia y Quindío 2010.
Cuadro 2
Indicadores de mercado laboral para el Quindío
|
Años |
Población en edad de trabajar (%) |
Tasa bruta de participación |
Tasa de inactividad |
Tasa de ocupación |
Tasa de desempleo |
|
1996 |
76.80 |
56.40 |
43.60 |
92.60 |
7.40 |
|
2000 |
75.80 |
65.70 |
34.30 |
82.80 |
17.20 |
|
2005 |
74.12 |
59.92 |
39.87 |
80.84 |
19.51 |
|
2009 |
80.06 |
56.61 |
43.39 |
81.17 |
18.83 |
Fuente: Gómez, Alonso.Observatorio de Mercado Laboral y el Empleo de Armenia, Boletín de coyuntura laboral en Armenia y Quindío 2010
Mayores coberturas sociales…pero
La reconstrucción mejoró las coberturas de vivienda y de servicios públicos domiciliarios. Esto hizo elevar algunos indicadores sociales, como el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas –INBI- que en la región es menor que el promedio nacional: 16,2 por ciento, frente al 27,8 por ciento de promedio nacional, con una población estimada en 555.836 habitantes para el año 2012.
Este buen índice se explica por el proceso masivo de construcción de vivienda y de infraestructura, aunque ya había bastante acceso a los servicios públicos, escolares y de vías, producto de la otrora robusta Federación Nacional de Cafeteros.
El “modelo” aterrizó un día en los municipios, preconcebido, formulado y definido. No tuvo en cuenta a la dirigencia local y regional ni a la “clase política”, tampoco a los habitantes.
Con la reconstrucción, muchas personas accedieron a viviendas dotadas de servicios públicos, aunque se trata de áreas diminutas que oscilan entre 22,0 y 45 metros de área construida [1]. En el caso de Armenia, se prefirieron las áreas periféricas y rurales sobre las centrales y urbanas, con los sobrecostos resultantes de negociación-especulación y la sobrevaloración del suelo y de extensión de servicios.
Muchos de los terrenos mejor localizados y con mejores posibilidades de dotación no fueron ofrecidos para la reconstrucción. Los programas tuvieron que ocupar terrenos alejados y de difícil equipamiento, lo cual trajo consigo la densificación de la informalidad y el aumento de la segregación urbana [2].
Por otra parte, el acceso a la vivienda tiene implicaciones para la economía doméstica. La condición de propietarios obliga a gastos en impuestos y servicios públicos. En su anterior condición muchos hogares recurrían al subarriendo, a cultivos de pan coger y a la cría de animales de corral, imposibles de mantener bajo las nuevas condiciones urbanas[3].
Seguridad y tejido social
Después de la reconstrucción han surgido nuevos problemas sociales, algunos de ellos de protestas colectivas, otros de índole violenta.
· En la Tebaida, Quindío, han sido recurrentes las protestas por el alza en las tarifas de los servicios públicos domiciliarios. Los pobladores se tomaron la alcaldía y sitiaron al municipio en una asonada de tres días en septiembre de 2011. También aumenta la demanda de servicios por parte de los nuevos habitantes que llegaron atraídos por los planes de vivienda de la reconstrucción.
· En otros municipios hay un desfase entre el aumento de la población y la capacidad del equipamiento urbano. A Montenegro, Calarcá y Quimbaya llegaron cientos de familias como residentes permanentes, pero no aumentaron proporcionalmente los recursos financieros, la infraestructura ni la capacidad de gestión pública.
· En Armenia aumentó la violencia en las zonas marginales. Cuando se observan los planos de la ciudad se hace evidente la densificación en la periferia y se ve cómo las zonas con mayores índices de homicidio y de violencias no fatales (interpersonal, intrafamiliar, sexual) corresponden a los asentamientos de la reconstrucción. El Observatorio de la Universidad del Quindío los ha denominado “territorios agredidos”, entendiendo que gran parte de esta violencia es producida por organizaciones criminales que se aprovechan las condiciones de informalidad [4].
Esa violencia tiene mucho que ver con las migraciones intra-urbanas desde los campamentos de emergencia y hacia los asentamientos de la reconstrucción de Armenia. Aunque el FOREC y sus gerencias no son responsables de estas consecuencias (como tampoco lo han sido de la recesión ni de la crisis cafetera) es indudable que fallaron al no adoptar ningún programa o política transversal de coexistencia y seguridad social.
La experiencia de la reconstrucción del eje cafetero y el “Modelo FOREC” deben ser examinados de manera crítica, mesurada y racional, para evitar los entusiasmos somníferos y superficiales que suelen proyectar sus defensores y propagandistas.
* Antropólogo, docente del programa de Trabajo Social y Coordinador del Observatorio Social de la Universidad del Quindío.
** Sociólogo, docente-investigador del programa de Trabajo Social, e investigador de la Secretaría Técnica del Paisaje Cultural Cafetero.
Notas:
[1] Castaño, P. Fernández, Álvaro. et al (2003) Situación y riesgo en los reasentamientos poblacionales de la ciudad de Armenia Quindío después del proceso de reconstrucción. CEIR Universidad del Quindío.
[2] Camargo, Santiago, Jaramillo, Samuel (2011) La intervención Estatal en el mercado del Suelo Urbano. La reconstrucción del Eje Cafetero: El caso de Armenia. Documento CEDE.
[3] Castaño, P. Fernández, Álvaro. et al, op.cit.
[4] Observatorio Social, Universidad del Quindío, 2013.
