Refinería de Cartagena: ¿alguien pagará?

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Refinería de Cartagena, Reficar.

Libardo EspitiaLas cifras de sobrecostos en la modernización de Reficar son cosa de no creer. Aunque se están abriendo las investigaciones, es probable que no todos los responsables sean sancionados y que el Estado recupere muy poco del dineral que hemos perdido.

Libardo Espitia*

Un desfalco anunciado

El Plan Maestro de Desarrollo (PMD) de la Refinería de Cartagena (Reficar) podría ser catalogado como la crónica de una muerte anunciada, pues en él se desconocieron todas las advertencias acerca de la inconveniencia de privatizar el proyecto, cuando la misma Ecopetrol podía haberlo adelantado utilizando los recursos ahorrados en el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) y con créditos bancarios que las entidades sin mayores dificultades hubiesen otorgado dada la importancia y el monopolio privilegiado que tiene la empresa en el país.

El descalabro de Reficar es el desenlace final de las inconvenientes transformaciones de Ecopetrol que dispusieron los dos gobiernos de Álvaro Uribe:

  1. En 2003 se le quitaron a esta empresa las funciones de administrar las reservas de hidrocarburos, se creó la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y se volvió al contrato de concesión en lugar del de asociación.
  2. Se puso a Ecopetrol a competir con los agentes privados de la industria de los hidrocarburos.
  3. Se transformó a Ecopetrol de empresa industrial y comercial del Estado a una sociedad por acciones regida por el derecho privado y se autorizó la venta del 20 por ciento de sus acciones.
  4. Aunque el proyecto de PMD de Reficar fue incluido en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 (recalcando que se haría con participación privada y con la enajenación de inversiones no estratégicas de Ecopetrol), se ratificó en el siguiente Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.
  5. Se procedió a la escisión de la Refinería de Cartagena y a la creación de Reficar S.A.
  6. Se privatizó el 51 por ciento de Reficar y se le vendió a la multinacional Glencore, una sociedad sin ninguna experiencia en modernización de refinerías.

Mediante el documento Conpes 3312 de 2004 el proyecto PMD fue declarado de importancia nacional dada su envergadura. Por ello, bajo el primer mandato de Uribe, se asignó a Ecopetrol la búsqueda de entidades privadas aptas para realizar la ingeniería de detalle y la construcción de la expansión de la Refinería, con un valor máximo calculado en 736 millones de dólares más el 10 por ciento. El proceso sería mediante un contrato “llave en mano” para evitar posibles sobrecostos en la etapa de construcción.

Para la consecución del inversionista privado se creó un comité interinstitucional integrado por los titulares de los Ministerios de Hacienda, Minas y Energía, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y Ecopetrol, que recomendaría a la Junta Directiva de Ecopetrol la mejor estructura para conseguir al inversionista privado, ya fuera por medio de la escisión, la enajenación o el arrendamiento de los activos de la Refinería de Cartagena.

En total se suscribieron 2.460 contratos y el 18 por ciento de los mismos registró aumentos superiores al 100 por ciento.

Posteriormente, el documento Conpes 3336 de 2005 modificó el cronograma previsto e indicó la posibilidad de que fuera Ecopetrol el operador del PMD, una opción que en ningún momento se tuvo en cuenta.

La debacle

Relaciones de Ecopetrol con Reficar.
Relaciones de Ecopetrol con Reficar.   
Foto: Presidencia de la República

El 25 de agosto de 2006, acogiendo las recomendaciones del comité interinstitucional, se enajenó el 51 por ciento de la participación de Ecopetrol para beneficiar a la firma suiza Glencore International AG en una transacción cerrada en 630,7 millones de dólares. Así nació la sociedad anónima por acciones Refinería de Cartagena S.A. (Reficar). Sin embargo, la multinacional no demostró la idoneidad ni la experiencia necesarias para el desarrollo de este tipo de proyecto.

En el año 2007, en desarrollo de las obras de construcción de la nueva refinería, Glencore celebró un contrato engineering, procurement and construction (EPC) entre Reficar y Chicago, Bridge & Iron (CB&I), firma con sede en Texas. El horizonte de terminación de las obras se calculó para diciembre de 2012, con un contrato bajo la modalidad de costos fijos (llave en mano).

En 2009, ante la crisis internacional, Glencore abandonó el proyecto, sin que Ecopetrol le impusiera sanción alguna y, por el contrario, le recomprara sus acciones por un valor de 549 millones de dólares. Andean Chemical (cuyo propietario es Ecopetrol) quedó como propietario del 50,99 por ciento de las acciones de Reficar y Ecopetrol S.A. quedó con un 49 por ciento. Es decir, la empresa a partir de entonces sola adelantaría el proyecto con los costos de la recompra y sin aplicar sanción alguna por el incumplimiento de Glencore.

El contrato tenía una garantía por 75 millones de dólares y una pena diaria de 166.000 dólares por incumplimiento de obligaciones contractuales. La supervisión del PDM fue contratada el 1 de septiembre de 2009 con la sociedad Foster Wheeler, que también la venía realizando en el proyecto de hidrotratamiento en la Refinería de Barrancabermeja.

Como si lo anterior fuera poco, el 15 de junio de 2010, en las postrimerías del segundo gobierno de Uribe, Reficar decidió cambiar la modalidad de contratación por una de costos reembolsables, que permitiría extender sin límite los gastos de inversión, lo que a la postre sería el mayor dolor de cabeza del PMD.

El control fiscal

En desarrollo de su función fiscalizadora, la Contraloría General de la República adelantó en noviembre de 2016 una actuación especial al Proyecto de Modernización y Ampliación de la Refinería de Cartagena. Según las conclusiones del organismo de control, durante la ejecución del PMD se dio una feria de contratos: en total se suscribieron 2.460 contratos y el 18 por ciento de los mismos registró aumentos superiores al 100 por ciento.

El presupuesto de Reficar en seis años aumentó 101 por ciento: el 43 por ciento de este aumento corresponde a mayores cantidades de obra, el 15 por ciento a alzas en los precios y un 13 por ciento a menor productividad; el 25 por ciento restante se debe a la demora en entrar en operación.

La Contraloría indicó que el perjuicio total causado alcanzó los 9.213 millones de dólares, de los cuales 4.144 millones corresponden a mayores inversiones y 1.936 millones a la entrada tardía en operación. Como es obvio, en el desarrollo del proyecto no se cumplieron los principios de economía, eficiencia y eficacia. Por eso el organismo de control llamó la atención por los costos de Reficar, que llegaron a 8.016 millones de dólares, 4.023 millones más de lo previsto inicialmente.

Los costos de Reficar llegaron a 8.016 millones de dólares, 4.023 millones más de lo previsto inicialmente.

El informe de auditoría concluyó con 36 hallazgos administrativos, de los cuales 35 tienen connotación fiscal por un monto total de 2.942,1 millones de dólares. De manera extraña ninguno de ellos comportó incidencia disciplinaria ni penal.

De igual manera se determinó que las deudas de Reficar con la banca internacional tenían plazo de ser pagadas hasta el año 2026, mientras que los créditos de Reficar con Ecopetrol y Ecopetrol AG tenían plazo hasta el año 2043.

Hace poco la Contraloría, con un excelente manejo publicitario, dio a conocer la decisión de abrir un proceso de responsabilidad fiscal por una cuantía de 6.080 millones de dólares (equivalentes a 17 billones de pesos) contra miembros de Ecopetrol, Reficar y otros contratistas.

Un proceso incierto

Sobrecosto con la refinería de Cartagena.
Sobrecosto con la refinería de Cartagena. 
Foto:  Alcaldía Mayor de Bogotá

Por disposición constitucional y legal, las Contralorías ejercen la función pública del control fiscal. Si estos organismos fiscalizadores encuentran evidencias de un daño al patrimonio público debido a una gestión fiscal ineficaz, ineficiente e inoportuna, la ley los ha facultado para adelantar los procesos de responsabilidad fiscal –PRF buscando así  reparar el daño ocasionado al erario público.

Sobre la base de la Ley 610 de 2000, la Contraloría abrió un proceso de responsabilidad fiscal contra más de 30 exfuncionarios de los gobiernos de Uribe con la finalidad de resarcir el daño ocasionado al patrimonio de los colombianos por una gestión fiscal que no se ciñó a los principios constitucionales de la función administrativa.

No obstante se debe aclarar que la Ley 610 estableció una caducidad para la acción fiscal de 5 años contados a partir de la ocurrencia de los hechos o si no se toman decisiones de fondo a partir de la apertura de la investigación. Así mismo, se estableció que dentro del desarrollo del proceso, los exfuncionarios y contratistas involucrados están facultados para debatir y solicitar diferentes pruebas para desvirtuar su responsabilidad y pueden volverse insolventes trasladando sus bienes a terceras personas y la decisión final del PRF, en vez de endilgarles responsabilidad puede ser archivado a su favor. Es decir, el hecho de que haya un proceso de responsabilidad fiscal no es garantía de un resarcimiento a favor del Estado.

Finalmente, y considerando el alto número de personas vinculadas al proyecto, también se debe decir que en la investigación no están todos los involucrados, empezando por el expresidente Uribe, quien no solo ejerció su papel como primer mandatario sino como ministro de todas las carteras gubernamentales, como tampoco están los funcionarios que conformaban el comité interinstitucional creado al amparo del Conpes 3312 de 2004. 

 

 * Profesional en Ingeniería con estudios en electricidad y electrónica; especialista en Servicios Públicos Domiciliarios, control fiscal y disciplinario; magíster en Gestión y Auditorías Ambientales.

 

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