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Descentralización territorial: sin suficiente control de resultados

(Tiempo estimado: 6 - 11 minutos)

Alberto Maldonado *
En la descentralización no se está controlando adecuadamente lo más importante: los resultados en cuanto a provisión de servicios y mejoramiento de la calidad de vida de la población. Se han expedido numerosas normas pero todavía hay serios vacíos en los sistemas de información.

 


Repartiendo a ciegas

A pesar de la magnitud de recursos que administran las entidades territoriales – cerca de 35 billones de pesos valen el Sistema General de Participaciones (SGP) y el Sistema de Regalías para 2012 – Colombia no cuenta todavía con sistemas de información adecuados para programar, monitorear y evaluar semejantes inversiones.

Los vacíos más preocupantes tienen que ver con los resultados o con el impacto de los gastos sobre la cobertura y calidad de los servicios, que son precisamente la razón de ser de la gestión territorial.

Dadas la magnitud de las transferencias, las nuevas competencias de departamentos y municipios, y su responsabilidad en mejorar la calidad de sus pobladores, desde el comienzo de la descentralización, a mediados de los ochenta, se plantearon diversos mecanismos de información, control y evaluación.

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Ya en 1992 Eduardo Wiesner señaló que la descentralización era el proyecto de inversión más grande del país.

Ya en 1992 Eduardo Wiesner señaló que la descentralización era el proyecto de inversión más grande del país y que se necesitaban sistemas de información eficaces. En el Informe Final de la Misión para la Descentralización se lee que “Uno de los más costosos resultados por la falta de adecuada información es la dificultad o casi la imposibilidad de hacer evaluaciones de resultados de un proceso de descentralización” [1].

A pesar de algunos esfuerzos aislados, el Estado no cuenta todavía con sistemas de información adecuados y ciertas iniciativas no son suficientemente transparentes.

Este vacío hace que sea difícil saber si la gestión territorial viene cumpliendo con sus propósitos: las propias entidades territoriales definen las metas sobre las cuales debe hacerse un seguimiento efectivo. Justamente por estos días los alcaldes y los gobernadores se enfrentan al problema de establecer metas con indicadores verificables en el complejo proceso de concretar sus planes de desarrollo.

No es por falta de normas

  • Al expedirse la ley 12 de 1986, norma que dio inicio a la transferencia hacia las entidades territoriales, algunos analistas manifestaron tímidamente su preocupación por la capacidad de los gobiernos locales para usar bien los crecientes recursos a su disposición.

La Comisión del Gasto de 1986 propuso crear una comisión permanente de monitoria [2], y el Banco Mundial recomendó poner en marcha un sistema efectivo de asistencia y de orientación a los municipios en el uso de los recursos. En ese momento, el Banco recomendaba exigirles un plan mínimo de inversiones como instrumento de planeación y de control [3].

  • El decreto 77 de 1987 o Estatuto de la Descentralización adoptó la sugerencia del Banco y ordenó elaborar un programa municipal de inversiones, que sería revisado por las oficinas de planeación de los departamentos y aprobado por los concejos municipales, antes de incorporarse al presupuesto. También mandó que los alcaldes remitieran al Ministerio de Hacienda un informe anual de ejecución de las transferencias y asignó funciones especiales de seguimiento a la personería y a la contraloría municipales[4].
  • La Constitución de 1991 determinó que las autoridades municipales deberían rendir cuentas sobre los recursos del SGP, y, en caso de mal manejo, someterse a las sanciones que estableciera la ley. Igualmente dispuso que los organismos departamentales de planeación evaluaran los resultados de los planes y programas de desarrollo e inversión, y que el Departamento Nacional de Planeación (DNP) ejerciera esta función sobre cualquier entidad territorial, de manera selectiva.
  • La ley 152 de 1994 establece que corresponde a los organismos departamentales de planeación evaluar la gestión y resultados de los planes y programas de desarrollo e inversión, tanto del respectivo departamento, como de los municipios de su jurisdicción (artículo 42).

Los gobernadores y alcaldes deben presentar un informe anual de la ejecución de los planes a la Asamblea o Concejo (artículo 43).

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El DNP organizará y pondrá en funcionamiento un sistema de evaluación posterior del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes de las entidades territoriales. En la imagen, su director, Mauricio Santa María.

El DNP organizará y pondrá en funcionamiento un sistema de evaluación posterior del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes de las entidades territoriales, que será coordinado, dirigido y orientado por el mismo Departamento. El Departamento Administrativo Nacional de Estadística, de acuerdo con el DNP y los organismos de planeación de los departamentos y municipios, establecerá un sistema de información que permita elaborar diagnósticos y realizar labores de seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo por parte de las entidades nacionales y territoriales de planeación (artículo 49).

  • La ley 60 de 1993 mantuvo la obligación de elaborar un plan de inversiones y determinó que los gobiernos locales divulgaran informes semestrales de ejecución [5]. Creó también la Unidad de Desarrollo Territorial dentro del DNP, encargada entre otras funciones de la evaluación de gestión y de resultados.
  • La ley 617 de 2000, sobre racionalización del gasto, incluyó un artículo que obliga al Departamento Nacional de Planeación a divulgar información sobre la gestión territorial, con la finalidad de apoyar el control social [6].
  • La ley 715 de 2001 obliga a los municipios a informar sobre la ejecución de los recursos del SGP [7] y establece que los departamentos tienen la responsabilidad de evaluar la gestión y la eficiencia, con indicadores de resultado y de impacto de los municipios, y de divulgar los resultados a la comunidad [8]. Se destaca la obligación de incluir indicadores de resultado y de impacto de la actividad local [9].
Esta ley dispone que los Planes Operativos Anuales de Inversión y los presupuestos de las entidades territoriales incluyan indicadores de resultado [10] y ratifica la obligación establecida en la ley 152 de 1994 de conformar un sistema de información territorial, ahora bajo la coordinación del DNP [11].

Estrategia de monitoreo, seguimiento y control  

  • El Acto Legislativo 4 de 2007 ordenó poner en marcha un sistema de seguimiento y control de los recursos del SGP, disposición que fue reglamentada por el decreto especial 28 de 2008.

En el artículo 5º se crea la Unidad Administrativa Especial de Monitoreo, Seguimiento y Control, adscrita al DNP, y en el artículo 6º se definen sus funciones, incluyendo la de “diseñar y administrar los sistemas de información necesarios para las actividades previstas en el presente decreto.” El decreto 791 de 2009 suprimió y liquidó esta Unidad y asignó sus funciones al Ministerio de Hacienda, argumentando que no había recursos presupuestales.

  • El decreto 28 de 2008, en su artículo 1 establece como objeto definir la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que ejecutan las entidades territoriales con recursos del SGP, y en su artículo 3 define cada uno de los componentes básicos. En particular, el “monitoreo comprende la recopilación sistemática de información, su consolidación, análisis y verificación, para el cálculo de indicadores específicos y estratégicos de cada sector, que permitan identificar acciones u omisiones por parte de las entidades territoriales que puedan poner en riesgo la adecuada utilización de los recursos del SGP”.

El artículo 17 determina que la administración municipal o departamental deberá presentar ante el Consejo Municipal o Departamental de Política Social y ante el Consejo Territorial de Planeación, las metas de continuidad, cobertura y calidad en la prestación de los servicios definidas en los respectivos planes sectoriales, a alcanzar anualmente y durante el respectivo período de gobierno, de conformidad con la política definida por el ministerio sectorial respectivo.

Igualmente dispone este artículo que el Consejo Territorial de Planeación debe hacer seguimiento semestral a las metas y emitir concepto. Es obligación de la entidad territorial entregar la información requerida. Este artículo del decreto 28 de 2008 señala también la obligación de informar a la comunidad sobre metas de continuidad, cobertura y calidad en la prestación de los servicios.

El artículo 18 determina que las entidades territoriales deberán realizar como mínimo rendición de cuentas anual sobre los resultados del monitoreo, las auditorías y las evaluaciones que realicen las entidades correspondientes. Y a continuación establece que “los veedores ciudadanos, vocales de control o cualquier ciudadano podrán acceder a la revisión de los contratos y ejecuciones presupuestales donde se inviertan recursos públicos.” De acuerdo con el artículo 19, las entidades territoriales deberán realizar rendiciones de cuentas a la ciudadanía en donde se presente la evaluación de los resultados de los compromisos adquiridos en los planes de desarrollo. El artículo 20 [12] determina que la ciudadanía tendrá acceso a los resultados del proceso de monitoreo, seguimiento y control mediante el sistema de información diseñado por la Unidad Administrativa Especial y a las páginas web de las entidades territoriales y otros medio.

Falta voluntad

La ya extensa relación anterior es solo una parte del marco normativo vigente; faltaría mencionar otras muchas normas que regulan los sistemas sectoriales de información y control en las entidades territoriales.

Sin embargo, a pesar de avances significativos en algunos temas, todavía no se han conformado los sistemas integrales de información para la planeación y el seguimiento ordenados por la ley 152 de 1994 y por la ley 715 de 2001.

La ciudadanía interesada no encuentra suficiente información en la página web sobre los resultados de los procesos de monitoreo, seguimiento y control de las entidades territoriales en el marco del Decreto 28.

Wiesner señalaba en 1992, con relación a la carencia de un mejor control e información que «los que envían las transferencias “desde arriba” ven su principal responsabilidad en la distribución de esos recursos y, prácticamente, en nada más. Lo que pase de ahí en adelante ya no es percibido como parte de su responsabilidad directa. Se produce así un vacío o limbo de vigilancia fiscal y política donde gigantescas sumas, en términos absolutos y relativos, quedan expósitas de casi cualquier atención gubernamental».

En próximos escritos espero examinar la situación de algunos de estos sistemas de información e intentaré explorar las razones de tamaña precariedad en su desarrollo.

Economista.
Para ver las notas de pie de página, pose el mouse sobre el número sin dar click. 

 

 

Alberto-Maldonado
 
Alberto Maldonado *




















 
“A pesar de algunos esfuerzos aislados, el Estado no cuenta todavía con sistemas de información adecuados y ciertas iniciativas no son suficientemente transparentes”.

















































 
“La ciudadanía interesada no encuentra suficiente información en la página web sobre los resultados de los procesos de monitoreo, seguimiento y control de las entidades territoriales en el marco del Decreto 28”





































































 

Comentarios   

0 # Alfredo Manrique R 23-02-2012 12:48
Tiene razón, Dr. Alberto: El problema del ejercicio del control es tal vez que no saben que controlar, porque el proceso de descentralizaci ón se desdibujó hace rato y hoy es más retórico que real. Entonces, el actual control se ejerce sobre una descentralizaci ón amorfa y está encaminado a fortalecer el centralismo y aumentar las ganancias o los réditos políticos de las negociaciones del ejecutivo con el Congreso y la clase política. Es un control que asusta e intimida al servidor público local con el “empapelamiento ” de los profusos, difusos y confusos procesos disciplinarios; con la perdida de la poca autonomía de las administracione s en el manejo de los asuntos locales. No es un control sobre los impactos de la descentralizaci ón en la calidad de vida y en el desarrollo humano regional y local o en el mejoramiento de los climas de confianza social y de legitimidad institucional. Tampoco es un control preventivo que a la vez oferte opciones a la gestión de los recursos y las competencias asignadas a los entes territoriales. ¿Cómo es posible que el control y seguimiento al sistema general de participaciones no haya advertido y prevenido el pago a estudiantes y profesores fantasmas, cuya defraudación supera los 130 mil millones de pesos?... Muchos formatos de informes que deben diligenciarse en fechas precisas!!; muchos powerpoint que señalan los éxitos del gobierno central y los errores de los locales en cuanto foro se hace!!!; muchas directivas y muchas amenazas a los alcaldes!!!!….y los resultados de ese control de chuleo, saltan a la vista.
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