El fracaso en la evaluación de la descentralización territorial

(Tiempo estimado: 5 - 10 minutos)

Ex ministro de Interior Juan Fernando Cristo junto a junto a la directiva de la Federación Nacional de Departamentos.

Alberto MaldonadoLejos de ayudar al desarrollo regional y a ampliar la democracia, la descentralización parece convertida en una fuente de corrupción. Pero esto se debe en mucho a que el Estado no cumple sus propias normas sobre información y rendición de cuentas a la ciudadanía.   

Alberto Maldonado Copello*

Un proceso fracasado

En un foro reciente sobre la descentralización y el proceso de paz, Jaime Castro insistió en su tesis de que la descentralización es sinónimo de corrupción porque un sector de la clase política se apropió de ella y la desvirtuó.

Aunque Castro no apoya su afirmación con datos estadísticos ni análisis causales o etnográficos,  hay que reconocer su autoridad porque él fue uno de los principales promotores de la  descentralización en Colombia y porque pertenece a la clase política tradicional que, según él, ha cometido tales desafueros. Castro, entonces, es un conocedor de primera mano de la situación que denuncia.

La calificación de la descentralización como un fracaso es compartida por diversos analistas, funcionarios y políticos, pero usualmente no se presenta información adecuada y suficiente acerca del cumplimiento de sus objetivos.

El seguimiento y evaluación de la descentralización es una tarea difícil, ya que comprende diversos sectores y dimensiones - además de que no es fácil delimitar las responsabilidades de cada nivel territorial del Gobierno. Pero el obstáculo principal es el incumplimiento por parte del Estado de sus obligaciones en materia de rendición de cuentas y gestión transparente.

¿Cómo evaluar la descentralización?

Jaime Castro, abogado, político y estadista colombiano.
Jaime Castro, abogado, político y estadista colombiano.   
Foto: Wikimedia Commons

Los objetivos explícitos de la descentralización territorial son garantizar un conjunto de derechos mediante la provisión de bienes y servicios (con énfasis en los sectores más pobres y los territorios más atrasados del país) y la consolidación de una serie de condiciones favorables para la democracia en los municipios y departamentos.

En relación con el primer objetivo, la Constitución y la ley les dan prioridad a los servicios de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, cultura, recreación y deporte, que tienen una cuota definida –cerca del 90 por ciento– en la asignación de recursos del sistema general de participaciones. Respecto de la democracia local se reglamentan procesos y condiciones que deberían conducir a una mayor participación e incidencia de los ciudadanos en la gestión de las entidades territoriales.

El seguimiento y evaluación de la descentralización es una tarea difícil.

Para el seguimiento y evaluación del cumplimiento de estos objetivos, la Constitución y la ley han ordenado crear unos sistemas y procedimientos para el monitoreo y control de los recursos del sistema general de participaciones y del sistema general de regalías, así como de la gestión territorial en su conjunto.

Como es usual en Colombia, hay abundancia de normas y buenas intenciones:

  • La Constitución ordena crear un sistema de seguimiento y control del sistema general de participaciones y del sistema general de regalías, donde la vigilancia por parte de la comunidad tiene un papel destacado.
  • El primer sistema fue reglamentado por el Decreto 28 de 2008 según el cual el Ministerio de Educación, el de Salud,  el Viceministerio de Agua y Saneamiento Básico y el Departamento Nacional de Planeación (DNP), deben elaborar un informe anual de seguimiento con énfasis en indicadores de cobertura, calidad y continuidad de los servicios. Estos informes son la base para que el Ministerio de Hacienda adopte las  medidas de control que resulten necesarias.
  • Este Decreto también dispone que los gobernadores y alcaldes deben reportar semestralmente a los consejos territoriales de planeación los avances en dichos indicadores de cobertura, calidad y continuidad.
  • El segundo sistema fue creado por la Ley 1530 de 2012 que ordena realizar una evaluación de impacto de las inversiones.
  • Según la Ley 715 de 2001: a) El DNP debe coordinar un sistema de información territorial con los ministerios de Educación, Salud y Vivienda; b) Los departamentos deben elaborar un informe semestral de evaluación de resultados de sus municipios y c) Los municipios deben incluir indicadores de impacto y de resultados de su gestión dentro de los planes operativos y presupuestos.
  • La Ley 617 de 2000 ordena al DNP elaborar un informe anual sobre la gestión territorial.
  • La Ley 152 de 1994 ordena al DANE, en coordinación con el DNP y los ministerios sectoriales, mantener un sistema de información que permita formular y seguir los planes de desarrollo.
  • Por último, las normas sectoriales crean también sistemas de información relacionados con la descentralización. Por ejemplo, en salud se ordenó crear un observatorio que debe diseñar y divulgar indicadores de resultados para los municipios.

A pesar de este intrincado conjunto de normas, la ley no ordena conformar sistemas de información para verificar el estado y los avances de la democracia local en sus diferentes componentes. Esto muestra el poco interés de los gobiernos y la burocracia nacional en el desarrollo eficaz de la descentralización territorial. Tampoco se han establecido procedimientos para el seguimiento sistemático de la corrupción en las entidades territoriales.

Del dicho al hecho…

Zonas rurales.
Zonas rurales. 
Foto: Alcaldía Mayor de Bogotá 

El balance de la aplicación real de los sistemas de seguimiento muestra un panorama precario y desalentador que indica el poco interés del Estado colombiano por lograr que se garanticen los derechos de las personas.

Lo anterior se puede afirmar porque el DANE incumple con el mandato de la Ley 152 de 1994 y porque nunca se conformó el sistema de información territorial ordenado al DNP por la Ley 715 de 2001. Es más: ninguno de los ministerios encargados de los sectores principales del sistema general de participaciones tiene un sistema específico para evaluar la descentralización.

Por su lado, los municipios no reportan a los consejos territoriales el avance en el cumplimiento de los indicadores de cobertura, calidad y continuidad en los servicios y tampoco los incluyen de manera adecuada en sus presupuestos y planes operativos.

Por otra parte, para cumplir con el Decreto 28 de 2008 los ministerios y el DNP elaboran informes de monitoreo, pero estos tienen serios problemas:

  • El informe del Ministerio de Educación utiliza un indicador global que agrupa diversas variables para las entidades territoriales certificadas, pero no permite ver con claridad la situación de cada municipio.
  • El Ministerio de Salud elabora un informe muy precario enfocado en identificar las entidades territoriales que corren mayores riesgos, pero no ofrece información adecuada y suficiente sobre los indicadores de cobertura y calidad.
  • El Ministerio de Vivienda hace un esfuerzo por ofrecer un balance completo de los indicadores de cobertura, calidad y continuidad, pero su última fuente disponible es el censo de 2005 y debe trabajar con datos de la Superintendencia de Servicios públicos que, como el mismo informe lo reconoce, son incompletos e incoherentes.
  • El DNP monitorea la participación de propósito general (que cubre diversos sectores y finalidades de gasto), pero no cumple con el mandato legal de examinar el avance de los indicadores de cobertura, calidad y continuidad.
  • El Ministerio del Interior no produce información acerca de la democracia participativa en las distintas entidades territoriales ni un informe integrado sobre los avances de la democracia local.
  • La Secretaría de Transparencia no cuenta con información consolidada sobre la corrupción en las entidades territoriales y los órganos de control no reportan este fenómeno de manera adecuada.
  • Finalmente, el gobierno nacional no prepara anualmente un informe completo sobre el cumplimiento de los objetivos de la descentralización territorial.

El balance es preocupante: información incompleta, presentación confusa y poca transparencia. Y las instituciones se enfocan en el seguimiento de los aspectos procedimentales, pero no en los resultados ni en el incumplimiento de los mandatos constitucionales y legales.

Un fracaso más

Como si lo anterior fuera poco, la evaluación integral de desempeño de los municipios elaborada por el DNP fracasó. Sobre la base de las normas citadas, desde hace diez años el DNP realiza un informe anual –la evaluación del desempeño integral de los municipios– que construye un índice para comparar a todos los municipios del país y donde se combinan indicadores de eficiencia, eficacia, cumplimiento de normas, desempeño administrativo y fiscal.

Las entidades nacionales se preocupan más por la reglamentación y la distribución de los recursos que por verificar que se cumplan sus propósitos. 

A comienzos de este año el DNP publicó en su página web un boletín acerca de esta evaluación donde reconoce que dicho trabajo no sirve porque:

  • No aborda lo fundamental, esto es, la medición de impactos y resultados;
  • Tiene una metodología confusa y con serios vacíos conceptuales, que la hace incomprensible y de difícil uso para orientar la política; y
  • Presenta datos contraevidentes, por ejemplo, en capacidad administrativa.

Se puede añadir que este informe tiene además problemas de cobertura y carece de un proceso riguroso de control de calidad de los datos.

La importancia de la rendición de cuentas

Pese a la cantidad de recursos que ejecutan las entidades territoriales cada año y de la importancia fiscal del gasto territorial, así como del sistema de participaciones y regalías, la información sobre el mejoramiento en la garantía de derechos y las condiciones del territorio es deficiente. Esto limita las posibilidades de que la opinión pública y la ciudadanía puedan ejercer un control efectivo.

Las entidades nacionales se preocupan más por la reglamentación y la distribución de los recursos que por verificar que se cumplan sus propósitos. Por ese motivo dejan expuestos a intereses oscuros unos recursos millonarios que atraen como a moscas a los politiqueros y corruptos.

La promoción del control social sobre estos recursos parece ser simplemente un discurso gubernamental. Avanzar y mejorar esta información no es solamente un reto técnico, sino un asunto político de rendición de cuentas a la ciudadanía y, por ende, requiere diversas acciones de presión para que los responsables cumplan con sus obligaciones.

*Economista.

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Comentarios  

Miller Ehrhardt
0 # Interesante analisisMiller Ehrhardt 04-07-2017 18:45
El análisis planteado es concienzudo e invita a una reflexión profunda sobre la evolucion de la descentralizaci ón en Colombia y abre un campo de investigación muy poco explorado en la evaluacion de lss politicas publicas. Se requiere analizar a fondo el impacto del control ejercido al uso de recursos del sgp y la articulacion de entidades del gobierno nacional al respecto
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